中國農(nóng)村金融改革十年得失
中國農(nóng)村金融論壇成員 謝平 徐忠
2003年6月，國務(wù)院頒布了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，拉開了新一輪農(nóng)村金融改革的序幕。至2013年，我國農(nóng)村金融改革已走過了十個年頭。
農(nóng)村金融改革的困境與難點(diǎn)
縱覽中國金融改革的全局，農(nóng)村金融改革雖取得了一定的成效，初步解決了農(nóng)村基本金融服務(wù)的問題，但由于農(nóng)村金融本身的特性和多年以來農(nóng)村金融改革在認(rèn)識和制度設(shè)計(jì)上的偏差，農(nóng)村金融仍是金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融服務(wù)供給短缺現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。
農(nóng)村幅員廣闊，金融運(yùn)營成本相對較高。農(nóng)村金融市場普遍缺乏抵押物，以信用貸款作為主要融資方式，農(nóng)戶又面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)，且有很大比例的非生產(chǎn)性信貸。農(nóng)村金融所具有的特殊性使得金融服務(wù)成本相對較高，令許多金融機(jī)構(gòu)望而卻步。因此，過去的改革著力點(diǎn)在于解決農(nóng)村金融“成本高、風(fēng)險(xiǎn)高”的核心問題，如對成本費(fèi)用較高的特殊地域、特殊業(yè)務(wù)或特殊機(jī)構(gòu)予以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或激勵性金融政策。在設(shè)計(jì)上又總是遵循著規(guī)模經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋和大數(shù)原則，一直將農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍，但這樣的改革存在很多問題：
先看農(nóng)村信用社。絕大部分縣(市)農(nóng)信社改制為統(tǒng)一法人，絕大多數(shù)省份成立了省聯(lián)社。縣聯(lián)社需要增資擴(kuò)股來滿足資本充足率要求，但卻不必對股東負(fù)責(zé)。被剝奪了委托人權(quán)利的股東，主要目的是獲得貸款上的便利和利息優(yōu)惠，股金變成了高息的定期存款。產(chǎn)權(quán)改革不徹底，法人治理失效，內(nèi)控制度薄弱，內(nèi)部人控制傾向明顯。省聯(lián)社以控制風(fēng)險(xiǎn)之名，施行政管理之實(shí)，但無須也沒有能力承擔(dān)縣聯(lián)社經(jīng)營不善的責(zé)任，關(guān)鍵是還控制了農(nóng)信社主要負(fù)責(zé)人的任免權(quán)。農(nóng)村信用社資金向上集中，創(chuàng)新動力不足，涉農(nóng)信貸服務(wù)仍然薄弱。
其次是農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)業(yè)銀行實(shí)行股份制改革，并最終確立了“三農(nóng)”縣域事業(yè)部的改革方案，其理論基礎(chǔ)是城市業(yè)務(wù)補(bǔ)貼農(nóng)村業(yè)務(wù)，即“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”。但在大行體制下，委托代理鏈條過長，內(nèi)控水平較低，“三農(nóng)金融事業(yè)部”難以建成真正的利潤中心，也不可能全局性地解決農(nóng)村金融問題。從財(cái)政資源(比如稅收優(yōu)惠)使用效率上看，“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革中對農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行補(bǔ)貼，并不能解決道德風(fēng)險(xiǎn)與信息不對稱，很難達(dá)到改革的目標(biāo)。
再次是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)發(fā)行制定了“兩輪驅(qū)動”業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，著力發(fā)展以糧棉油收儲、加工、流通為重點(diǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈信貸業(yè)務(wù)，著力發(fā)展以支持新農(nóng)村建設(shè)和水利建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)。但農(nóng)發(fā)行改革仍然沒有改善公司治理，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合，道德風(fēng)險(xiǎn)問題沒有根本解決。
最后，郵政儲蓄銀行。改制后的郵政儲蓄銀行致力于提供微小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，其作為農(nóng)村資金抽水機(jī)的扭曲機(jī)制得到一定程度糾正。但治理結(jié)構(gòu)仍不完善，股份制企業(yè)所應(yīng)具有的激勵約束機(jī)制尚未建成，內(nèi)部控制比較薄弱。內(nèi)部人員素質(zhì)與現(xiàn)代商業(yè)銀行業(yè)務(wù)要求不符，銀行各業(yè)務(wù)條線的人才儲備嚴(yán)重不足。
當(dāng)前農(nóng)村金融有效競爭的生態(tài)還沒有形成，金融供給不足，價格競爭不充分。大型銀行服務(wù)“三農(nóng)”的成本高昂，而小規(guī)模的、非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)又受到嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，使得金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展資金來源較為單一，金融服務(wù)能力受到限制，金融抑制嚴(yán)重。另一方面，部分中小金融機(jī)構(gòu)(包括個別小額貸款公司)涉嫌非法集資或違規(guī)吸存、繞開債務(wù)融資上限、偏離“支農(nóng)支小”方向、暴力收貸、財(cái)務(wù)核算混亂，監(jiān)管體制不順問題非常突出，在發(fā)展過程中面臨著稅負(fù)過重、融資困難等問題，改制為村鎮(zhèn)銀行的政策流于形式、財(cái)政補(bǔ)貼不到位。
從激勵機(jī)制來看，大多數(shù)中央政府的稅收和其它優(yōu)惠政策及支持資金都針對特定機(jī)構(gòu)，這種針對特殊機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼方式已形成一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。
由于農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少，民間融資又非?；钴S，農(nóng)村金融缺乏一個有效的監(jiān)管體系。另外，與農(nóng)村金融發(fā)展相聯(lián)系的土地制度改革、投資環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)等都沒進(jìn)行到位，一定程度上制約了農(nóng)村金融改革的發(fā)展。
農(nóng)村金融改革需立足長遠(yuǎn)
農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，支持“三農(nóng)”發(fā)展是我國的基本國策。未來的農(nóng)村金融改革可以從以下方面著手：
農(nóng)村金融改革必須存量和增量并重，區(qū)別對待農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、郵儲和農(nóng)村信用社的改革，核心是完善公司治理結(jié)構(gòu)。對農(nóng)業(yè)銀行，建議允許其在不同地方成立不同股權(quán)結(jié)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，允許私人資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)銀行的縣域機(jī)構(gòu)。對農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務(wù)可以先核定成本，再進(jìn)行該項(xiàng)業(yè)務(wù)或服務(wù)的招投標(biāo)。對郵儲的公司治理需要完善，建議股權(quán)多元化，單分小貸業(yè)務(wù)。對農(nóng)信社，要引進(jìn)民間資本，允許一部分股東逐步擁有相對控股的位置，將責(zé)權(quán)利統(tǒng)一于股東，由股東選擇符合任職資格的經(jīng)營者，需要立法對信用社的主要股東或控股企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
相關(guān)新聞
更多>>
