2012-11-30 08:56:00 來源:每日經(jīng)濟新聞
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空轉(zhuǎn)的個人賬戶會否帶來空想的未來養(yǎng)老？
一項持續(xù)了十年的養(yǎng)老政策，如今回到了原點。它就是“個人賬戶”，曾被試點地區(qū)信心滿滿地“做實”，卻日益陷入窘境?？召~運轉(zhuǎn)的養(yǎng)老制度，或已行至十字路口。11月26日《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》開始公開征求意見，“三險”銜接或有希望，但制度完善仍路途遙遠。
曾經(jīng)的老工業(yè)基地黑龍江，正背著沉重的養(yǎng)老包袱踽行。《每日經(jīng)濟新聞》記者以黑龍江為樣本，調(diào)查了基層養(yǎng)老給付現(xiàn)狀及對養(yǎng)老金“黑洞”的紓解之道和改革辦法，希望給其他有同樣煩惱的省份以一定參考。
作為我國首批做實個人賬戶的省份，在經(jīng)過了近十年的“試點”之后，黑龍江也和遼寧等省一樣，同樣面臨著養(yǎng)老金支付的巨大壓力以及嚴重的缺口。
《每日經(jīng)濟新聞》記者連日來在黑龍江多個縣市調(diào)查得知，這樣的缺口已是普遍情況，僅伊春和綏化兩市的缺口就高達30多億元，整個黑龍江全省缺口在百億元之上。
壓力非常大——這是基層社保經(jīng)辦機構負責人的心聲，他們向記者表示，“現(xiàn)在擴面都擴不下去，我們已盡力了，每個月只能等待上級財政給予的補貼?！?/font>
而在社保專家看來，已經(jīng)行在“十字路口”的養(yǎng)老制度，單憑這般拼湊的支付模式，已經(jīng)變得不可持續(xù)，亟待實施養(yǎng)老制度的全國統(tǒng)籌。
養(yǎng)老金調(diào)整之低
嚴鳳琴(化名)大多數(shù)時候面帶愁容，這位住在肇東市宣化鄉(xiāng)的53歲退休工人，每月靠著1300元的養(yǎng)老金生活，“這是我的全部希望了”。
但是，每月的養(yǎng)老金并非都能如數(shù)拿到手，“忽高忽低的，沒個準數(shù)，今年5月份的時候每月還能領1400元，后來又降回去了。”
嚴鳳琴眼下的養(yǎng)老水平，是當?shù)仄髽I(yè)退休人員生活的一個縮影。面對不斷高企的物價，這些退休職工的生活依舊緊緊巴巴。和大多數(shù)人一樣，嚴鳳琴寄望于基本養(yǎng)老金的調(diào)高，但在今年年初，黑龍江省關于調(diào)整企業(yè)退休人員的通知出來之后，她卻沒有太多欣喜。
今年4月10日，黑龍江省人社廳和財政廳兩部門聯(lián)合下發(fā)25號文件，該文件稱，2011年12月31日前按規(guī)定已辦理退休，按月領取養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員及其他參保人員，從2012年1月1日起增加基本養(yǎng)老金。具體調(diào)整為，對2011年12月31日正常退休的人員，每月增加102元。同時，繳費年限每滿一年，每月增加1元，其他繳費人員按繳費15年計算，其中城鎮(zhèn)個體勞動者繳費超過15年的，按實際繳費年限計算。
正是這樣的規(guī)定，導致不少退休人員心有不平，“我們退休人員按工齡每年才增加1元，比其他任何一個省的待遇水平都低，這種漲幅太少?！庇型诵萋毠ふf。
據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者的調(diào)查，黑龍江省按照工齡每年增加1元的政策，維持了該省2009年、2010年的政策。
即使放在全國范圍看，這樣的調(diào)整水平也處在墊底位置。比如最高的浙江為5元，就連位于西部的寧夏也調(diào)整為4元，青海為2元，與黑龍江毗鄰的吉林為1.5元等。
連續(xù)7年來，我國都調(diào)整了企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平。今年年初，人社部相關文件也指出，要按照去年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%左右確定調(diào)整水平。
但是黑龍江省4月10日出臺的這份文件，對企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平的調(diào)整依舊維持在了每月102月，繳費年限每滿1年增加1元。
有退休人員說，“去年黑龍江各地企退人員人均養(yǎng)老金大約1300元左右，低于鄰近的吉林省100元，而北京企退人員的基本養(yǎng)老金水平已達2600元，是黑龍江的兩倍?！?/font>
對于不少退休職工調(diào)高養(yǎng)老金的要求，黑龍江人社部門隨后出臺了一個補充文件，其中指出，“我省物價水平上漲，生活成本較高，而企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平仍然偏低?！被诖耍?shù)貙?012年的養(yǎng)老金調(diào)整予以補充：退休人員再每月增發(fā)20元，繳費年限(含視同繳費年限)由每滿1年1元/月，調(diào)整到1.5元/月。
養(yǎng)老金缺口之巨
與遼寧等地養(yǎng)老金面臨嚴重缺口已為公眾所知不同，黑龍江省的養(yǎng)老金收支情況外界所知不多，但事實上，這個老工業(yè)基地同樣遭遇著養(yǎng)老金壓力的不斷加碼。
去年12月20日，由中國社科院拉美研究所所長鄭秉文主編的 《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》發(fā)布，該報告指出，“黑龍江和遼寧的養(yǎng)老金缺口超過了100億元?！?/font>
這樣的結果，與《每日經(jīng)濟新聞》記者連日來在黑龍江綏化、伊春、齊齊哈爾等地了解到的信息吻合，這些地方基本上都面臨著養(yǎng)老金 “收不抵支”的窘境。
綏化市望奎縣一位主管養(yǎng)老保險業(yè)務的局長表示，“我們現(xiàn)在壓力非常大，每個月都在等待著上面財政的撥付，除此之外再也想不到其他的辦法?！?/font>
這位局長對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，“今年我們收繳了7000多萬元，但是實際發(fā)放要到兩個億，所以還有1.3億元的巨額缺口?！?/font>
根據(jù)他的介紹，整個黑龍江其他縣的情況，與望奎縣都差不多，“現(xiàn)在普遍都是這樣，(當?shù)?沒有幾家具有一定實力的企業(yè)，縣級財政都很困難?！?/font>
這樣的說法，得到了綏化市社保局一位局長的印證。該局長說，整個綏化市養(yǎng)老金缺口接近15億元，下轄每個縣都存在不同程度的缺口。
黑龍江省伊春市的情況也是這樣，“在養(yǎng)老金發(fā)放方面，隨著繳費基數(shù)的逐年提高，離退休人員的急劇增多，養(yǎng)老金缺口越來越嚴重?！痹撌芯唧w的收支情況是，2011年全市養(yǎng)老保險費征繳約為12.34億元，但全年支付養(yǎng)老金達30.71億元，比2007年末增加22.01億元，全年養(yǎng)老金缺口近18億元。
令人憂慮的是，這種缺口情況幾乎遍及黑龍江各縣。雞西市雞東縣社保局一位局長告訴記者，“現(xiàn)在經(jīng)濟效益不好，當?shù)厝罕娛杖牒艿停覀円粋€小縣養(yǎng)老金的缺口也要1億多元?！?/font>
前述人社官員向記者估算，在黑龍江省的12個地級市里面，除了大慶以外，如果每個地級市按最少缺口10億元算，全省缺口在110億元以上。
養(yǎng)老金擴面之難
11月21日上午，哈爾濱市社保局養(yǎng)老保險服務大廳內(nèi)，辦理養(yǎng)老保險的市民擁塞了大多數(shù)空間，他們有的填表、有的咨詢、有的等待。
一個不可逃避的現(xiàn)實之虞是，一面是龐大的依賴于養(yǎng)老金生活的老人，一面是捉襟見肘尚未有效紓解的養(yǎng)老金壓力，支收的天平仍然處在失衡狀態(tài)。
今年6月，黑龍江省人社廳廳長林秀山指出，“現(xiàn)在我省參加基本養(yǎng)老保險繳費人員是465萬，領取基本養(yǎng)老金人員為361萬，養(yǎng)老保險基金支付壓力較大。”
這也是基層社保經(jīng)辦機構的共同感受。按照前述望奎縣社保局局長的說法，這種壓力主要來自養(yǎng)老金的不可持續(xù)，“如期發(fā)不了，退休人員會有不滿?！?/font>
每年，他們寄望于上級財政在資金方面多加“垂愛”的同時，另外需要做的一項緩解養(yǎng)老金壓力的重要措施就是擴面征繳，這被稱為“硬性任務”。
根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者實地了解，黑龍江省政府每年都會給各縣市下達擴面征繳的任務，如果擴面任務完成，那么當?shù)夭拍塬@得上級財力的支持。但是，如果完不成任務，當?shù)氐酿B(yǎng)老金只能依靠當?shù)亟鉀Q。這對于普遍“羞澀”的縣級財政而言，無異于雪上加霜，于是，“一定要完成”成了這些社保部門的共識。
但黑龍江省某縣社保局長也無奈地表示，“現(xiàn)在收不抵支情況很嚴重，初期要求完不成任務不給補貼，但實在收不上來也沒辦法，也得給?！?/font>
在他看來，這些曾經(jīng)的退休職工，由于年歲已高，加之當?shù)匾矝]有相關產(chǎn)業(yè)提供適合的崗位，所有的生活來源主要靠1300元左右的養(yǎng)老金來維持。
所以，“無論想什么辦法，必須要發(fā)養(yǎng)老金”，但后續(xù)的隱憂還是讓當?shù)厝松绻賳T感到了持續(xù)的壓力，“總不能全部依靠上級財政。”
據(jù)了解，綏化市今年的擴面任務是2.1萬人，應收保費是12.6億元，目前這一任務尚未完成，今年即將進入最后一個月，擴面行動進一步加大。
但是，勃利縣、綏濱縣以及雞東縣等地的多位社保局負責人向 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“現(xiàn)在擴面的難度越來越大，該擴的都擴完了，還是滿足不了所需。”
為了進一步獲得更多的養(yǎng)老金，緩解養(yǎng)老金發(fā)放壓力。根據(jù)林秀山的介紹，“在過去的7年間，黑龍江省已將7種特殊人群納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍?！本唧w為，25萬人的國有企業(yè)混崗職工、5萬返城后未正規(guī)就業(yè)的“老知青”、12萬未參保集體企業(yè)超過法定年齡的人員、55萬 “五七工”、“家屬工”以及刑事解教人員。
這些人群的擴面“潛力”，在當?shù)厝松绻賳T看來，“已經(jīng)被挖掘得差不多了，現(xiàn)在還可以擴面的對象就是一些個體戶，似乎只剩下這部分人了?！?/font>
一些地方的人社官員稱，“這種硬性的擴面任務，無法從根本上解決問題，每年要求任務都有增長，但沒有能力交的還是不交?！?/font>
養(yǎng)老金制度之爭
中國社科院拉美所所長鄭秉文認為，“擴大覆蓋面，加強征繳力度這些措施，不能從根本上解決養(yǎng)老保險財務可持續(xù)性的問題。”
此前，清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏向《每日經(jīng)濟新聞》記者分析，現(xiàn)在征繳越多，承諾隨之就會越多，其后負債越多，最終養(yǎng)老保障的包袱越重。
事實上，這一現(xiàn)象已在一些地方凸顯出來。望奎縣社保局的官員表示，隨著擴面增加，現(xiàn)在每年領取養(yǎng)老保險的人數(shù)都要增加近千人，但是繳費的人數(shù)增長乏力。
另外，“斷?！币搽S之讓養(yǎng)老金再添壓力。以望奎縣為例，應參保人數(shù)為1.7萬人，但最終實際繳費人數(shù)還不到7000人，這其中“有一萬多人早已斷保了”。
據(jù)記者調(diào)查，中斷繳費的人群主要體現(xiàn)為無力繳費和不想繳費?！皩τ谝恍┲心耆藖碚f，一年到頭才掙1萬多元，拿出1000多元參保，家里生活就沒了來源?！?/font>
有基層人社官員告訴記者，“不想繳費的人主要是年輕一代，雖然當初參保進來，但是總覺得離退休很遠，所以繳費并不積極，甚而出現(xiàn)了中斷現(xiàn)象?！?/font>
養(yǎng)老金收支的壓力，就在擴面的難以推進和斷保的嚴重情況之中，日益加重。
在此情況下，由于養(yǎng)老金收繳主體集中在人社和稅務兩個部門，導致兩個部門的收繳積極性都不高。因此，等待上級財力的“輸血”，成為不二選擇。這些基層社保經(jīng)辦機構等待的“上級財力”，主要是黑龍江省的統(tǒng)籌基金，早在2005年始，該省就實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。其主要特征為，“統(tǒng)一企業(yè)繳費比例、統(tǒng)一統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一計發(fā)辦法、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一業(yè)務規(guī)程和信息系統(tǒng)、統(tǒng)一管理經(jīng)辦機構。”
這種統(tǒng)籌，在加強養(yǎng)老保險基金管理，增強基金互濟功能的同時，成為基層人社部門緩解壓力的最主要渠道。伊春市人社部門稱，“要全力向省財政申請養(yǎng)老金缺口補助資金?！?/font>
人力資源和社會保障部官員此前指出，“在一些地區(qū)，出現(xiàn)了當期收不抵支的情況，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付對這些地區(qū)的養(yǎng)老保險基金進行補助，確保按時足額發(fā)放?！?/font>
在社保專家看來，地方政府主要依靠上級財力轉(zhuǎn)移支付，那么“補”的將是一個無底洞。
今年7月，人社部新聞發(fā)言人指出，“為了實現(xiàn)基金的收支平衡，下一步我們將通過加強擴面征繳、推動基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、調(diào)整財政支出結構等措施?！?/font>
這些措施當中，擴面征繳任務仍然作為收支平衡的舉措之一，而被學界普遍推崇和認可的解決養(yǎng)老金壓力的措施，卻是基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。在鄭秉文看來，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，“不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險財務能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險關系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動力流動障礙。”
延伸閱讀
先行試點“做小做實”黑龍江個人賬戶仍被“借支”
每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自遼寧、黑龍江
試點多年，“空轉(zhuǎn)”還在。
10年前，為解決養(yǎng)老個人賬戶空賬運行問題，相關的改革試點工作就已經(jīng)啟動。作為繼遼寧之后最早做實個人賬戶試點的省份，黑龍江在2005年就以32.4億元做實了個人賬戶，為后來的試點省份樹立了榜樣。
可是時至今日，和最早做實個人賬戶的遼寧一樣，由于統(tǒng)籌賬戶繳費積累不足以發(fā)放當期養(yǎng)老金，“借支”個人賬戶的做法已不是秘密。
黑龍江一位人社官員告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，“盡管每個市將做實的個人賬戶基金上報給了省社保機構，但最終這部分資金還是發(fā)了出去。”
隨著“銀發(fā)時代”日趨逼近，領取養(yǎng)老金的人越發(fā)增多，在此情況下，早于1993年形成的統(tǒng)賬結合制度“陷入了進退維谷的境地”。
有社保專家為此憂慮，“養(yǎng)老制度需要作出調(diào)整，早調(diào)整早走出困境，晚調(diào)整成本將更高，指望著擴面和轉(zhuǎn)移支付，這條路走不遠。”
“空賬”持續(xù)
1993年，我國按《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度 (以下簡稱統(tǒng)賬制度)。這一制度的初衷，意在通過個人賬戶基金的累積和運營實現(xiàn)保值增值，減輕未來人口老齡化的壓力。但在當時，并沒有設計由原有制度向統(tǒng)賬制度的轉(zhuǎn)制成本消化機制。
1997年，統(tǒng)賬制度推向全國，但并沒有能夠如愿實施，原因在于統(tǒng)籌賬戶的繳費積累不足以發(fā)放當期養(yǎng)老金，其缺口還得依靠挪用個人賬戶基金彌補。相關研究資料表明，1999年，全國養(yǎng)老保險收不抵支擴大到了25個省份，養(yǎng)老保險基金缺口高達187億元，并且還在持續(xù)擴大。
為了解決這種空賬運行的問題，在2001年國務院同意遼寧省成為首個“做小做實”個人賬戶的試點省份，3年后，遼寧養(yǎng)老金的發(fā)放出現(xiàn)缺額。
2004年，黑龍江省《完善城鎮(zhèn)社保體系試點實施方案》獲批，方案顯示，在基本養(yǎng)老保險方面，其工作的核心就是“做小做實”個人賬戶。這個試點方案要求，黑龍江從2004年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模從本人繳費工資的11%調(diào)整到8%，并從5%起步做實，2007年全部完成8%的目標。
截至2005年底，黑龍江共做實個人賬戶資金32.4億元，個人賬戶完成了由空到實的過程。
可是，與遼寧一樣，同樣是老工業(yè)基地的黑龍江，其國有企業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，企業(yè)離退休人員多，領取養(yǎng)老金的基數(shù)越發(fā)變得龐大。
有黑龍江人社官員向 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“近些年來，雖然個人賬戶按照8%都已做實，拿到省里統(tǒng)一管理，但這樣造成的當期支付壓力非常大?！?/font>
當?shù)囟辔簧绫＝?jīng)辦機構的負責人稱，做實之后的個人賬戶基金，在上報給基金的統(tǒng)籌部分之后，最終還是被發(fā)了出去，同樣是空賬運轉(zhuǎn)。
這與遼寧省的情況大同小異，該省早就借支個人賬戶基金用于支付目前的養(yǎng)老金。根據(jù)公開信息，僅在2011年，遼寧的個人賬戶基金就被借支76.8億元。
曾經(jīng)為扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金缺額、應對老齡化而首創(chuàng)的統(tǒng)賬制度，就這樣在經(jīng)過了十年的試點和推廣之后，最終還是蹣跚地回到了原點。
在今年年初，財政部社會保障司一位司長公開表示，“近10年中國社會保障制度建設取得巨大成就的同時，也仍然存在一些先天不足和人為失誤?！?/font>
中國社科院拉美研究所所長鄭秉文也稱，個人賬戶做實的制度已經(jīng)到了十字路口，繼續(xù)動用個人賬戶意味著試點“流產(chǎn)”。
全國統(tǒng)籌？
支出越來越大，收繳的還是不變——這是黑龍江望奎縣社保經(jīng)辦機構負責人對養(yǎng)老金收支現(xiàn)狀的描述，他說，這一狀況隨著老齡化的逐漸到來而不斷加劇。
對于基層人社部門官員而言，這種壓力帶來的“痛感”更為強烈，因此他們建議，國家應該通過強制手段，讓有“斷?！币庠傅哪贻p一代持續(xù)繳費。同時，對于已年邁而無能力繳費的群體，“國家應該出臺相關的信貸政策，給這些老人提供減息、無息或者低息貸款，促使他們繳費，然后再想辦法還款?！?/font>
但要從根本上緩解養(yǎng)老金的缺口和收支平衡，一位已在人社部門工作了20多年的官員向 《每日經(jīng)濟新聞》記者說，“還是要實行養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，這樣才能達到平衡。”
鄭秉文認為，“統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險財務失衡地區(qū)的 ‘外在化’結果就越需要外部的財政補貼；相反，統(tǒng)籌層次越高，保險失衡地區(qū)的‘內(nèi)在化’結果就無需財政補貼?！?/font>
在他看來，如果目前養(yǎng)老保險制度實行的是全國層面的統(tǒng)籌，現(xiàn)在全國范圍內(nèi)半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險制度“內(nèi)在化”了。
《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》披露，有14個省份都出現(xiàn)了收不抵支情況，這些都需要財政補貼，因此，如果進行全國統(tǒng)籌，基金規(guī)模未現(xiàn)缺額的省份可以用來橫向調(diào)劑。
清華大學就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏也表示，“養(yǎng)老金制度應盡早改革，應將養(yǎng)老金交由中央統(tǒng)籌，實行個人賬戶全民化和市場化?！?/font>
但也有不同觀點，中國人民大學社會保障研究所所長李珍在此前接受記者采訪時稱，“全國統(tǒng)籌的好處我是贊成的，但在實踐上和私權不匹配。”她說，“社會保障制度持續(xù)這么多年，一直在挨批評，就是因為現(xiàn)在社會保障吃大鍋飯，每個地方都想少交費多拿錢，所以我不主張全國統(tǒng)籌?！?/font>
李珍認為，“縣市統(tǒng)籌級別也太低，現(xiàn)在省級統(tǒng)籌最為合適。建議統(tǒng)籌之后兩個賬戶分賬管理，建立個人賬戶基金管理委員會，通過立法賦予獨立的權力和身份?！?/font>
今年“兩會”期間，人社部新聞發(fā)言人尹蔚民稱，“養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌現(xiàn)在基本實現(xiàn)，所有的地區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度，但是制度是不是落實還要進行一些評估?！?/font>
尹蔚民說，“與此同時，我們也在按照法律的規(guī)定和國務院的要求，抓緊研究制定職工基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的問題，這是一項難度較大的工作。”
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