2013-04-23 09:55:00 來源:東方財(cái)富網(wǎng)
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2003年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(下稱“國(guó)務(wù)院國(guó)資委”)正式掛牌?！皣?guó)有資產(chǎn)保值增值有了唯一責(zé)任人——如果國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)得不好，就要打國(guó)資委的板子。” 國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任邵寧說。
然而，雖然名為“監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)”，但截至2013年3月，歸屬國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的央企僅115家；另有多個(gè)中央部委的6000多家國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，以及中央所屬的金融類資產(chǎn)，均不在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管之內(nèi)。
2011年1月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的張德江在全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會(huì)議上提出，要“拓寬監(jiān)管范圍，逐步做到全過程、全方位監(jiān)管，不留死角，不留遺漏，不出現(xiàn)重大失責(zé)”。這在當(dāng)時(shí)被廣泛解讀為來自中央層面對(duì)構(gòu)建“大國(guó)資”監(jiān)管格局的指示。
2013年1月，在昆明召開的全國(guó)國(guó)資委系統(tǒng)指導(dǎo)監(jiān)督工作座談會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任黃淑和再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，深入構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局。
成立10年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委先后經(jīng)歷了李榮融、王勇兩任主任，從2003年組建運(yùn)行起步，他們逐步完善體制機(jī)制，并于重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，如實(shí)施經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核、進(jìn)行國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)、積極推進(jìn)股份制改革、實(shí)施股權(quán)分置改革、推進(jìn)企業(yè)的重組整合等。而這些舉措當(dāng)時(shí)都曾引發(fā)國(guó)資委擴(kuò)權(quán)的爭(zhēng)議。
如今，面對(duì)建立金融國(guó)資委、文化國(guó)資委的呼聲，“國(guó)資委再擴(kuò)權(quán)、確保一個(gè)國(guó)資委”也再次引發(fā)爭(zhēng)議。
下一個(gè)10年，國(guó)資委是否會(huì)迎來“大國(guó)資”時(shí)代？
“大國(guó)資”時(shí)代到來？
雖然至今為止尚未形成關(guān)于“大國(guó)資”系統(tǒng)的、完整的概念表述，但在國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)和理論界，所謂的“國(guó)資監(jiān)管大格局”至少包含兩層含義：一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)包括金融、文化等所有領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管；二是中央、省、市三級(jí)國(guó)資委加強(qiáng)溝通和聯(lián)動(dòng)，上級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。
時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任的王勇坦言，國(guó)有企業(yè)改革仍處于過程之中，需要進(jìn)一步解決的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)和歷史遺留問題仍然很多，難度也將越來越大。
3月，王勇升任國(guó)務(wù)委員，國(guó)資委進(jìn)入下一個(gè)10年
有輿論推測(cè)，國(guó)資委的下一個(gè)10年或?qū)⒂瓉怼按髧?guó)資”時(shí)代。一個(gè)明顯的信號(hào)是，在前十年打下的國(guó)資監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，“大國(guó)資”監(jiān)管格局在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)部被不斷強(qiáng)調(diào)。雖然尚未形成系統(tǒng)和完整的表述，但據(jù)悉，“大國(guó)資”成為“十二五”期間國(guó)資工作的主要任務(wù)之一，并被擺在首要位置，總體思路被概括為“大國(guó)資、一盤棋”。而且，在地方國(guó)資委的推動(dòng)下，“大國(guó)資”監(jiān)管格局已初顯成效。
國(guó)資委管不了全部央企
在國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)人員的講述中，整個(gè)監(jiān)管大格局，最大的難題是將其他部門監(jiān)管之下的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入國(guó)資委的統(tǒng)一監(jiān)管。這意味著要打破原有的部門利益格局，阻力重重。造成這一尷尬局面的深層原因，是現(xiàn)有政策對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分配的多元。
早在2003年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委組建人之一黃淑和接到的第一個(gè)任務(wù)是制定《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(下稱“《條例》”)。當(dāng)時(shí)，黃淑和組織了一批精兵強(qiáng)將起草這個(gè)文件，兩個(gè)月后，這個(gè)綱領(lǐng)性的文件正式發(fā)布。《條例》明確了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表政府實(shí)行出資人的職責(zé)，但也明確，金融機(jī)構(gòu)中國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理不適用《條例》。
從2004年1月起，國(guó)務(wù)院國(guó)資委執(zhí)行中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，將179家中央企業(yè)納入考核。
后來，經(jīng)過一系列的兼并重組，截至2013年3月，歸屬國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的央企有115家。這些央企大多屬于關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全的大型企業(yè)，屬于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
但經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)并不止這115家。目前，中央80多個(gè)部委的6000多家國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，以及中央所屬的金融類資產(chǎn)，均不在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管之內(nèi)。
例如，銀行等國(guó)家金融機(jī)構(gòu)由央行、銀監(jiān)會(huì)來行使管理職責(zé)，其資產(chǎn)直接歸財(cái)政部管理；中央級(jí)電視臺(tái)和報(bào)刊，其監(jiān)管實(shí)際歸主辦單位，其資產(chǎn)和保值增值情況只是在財(cái)政部登記備案；中央文化企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管則由財(cái)政部文資辦負(fù)責(zé)。
這一國(guó)資監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)最后被以法律的形式固定了下來。
2009年5月1日，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(下稱“《國(guó)資法》”)正式出臺(tái)。這是繼2003年《條例》頒布以來有關(guān)國(guó)資監(jiān)管的首部法律。
《國(guó)資法》規(guī)定，國(guó)資委代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。但同時(shí)還規(guī)定，根據(jù)需要，還可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。
江西省國(guó)資委政策法規(guī)處處長(zhǎng)項(xiàng)文向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，該法剛出臺(tái)，大家感到特別失望。“《國(guó)資法》在總則中明確，要政企分開、政資分開，但在具體的條款里，除了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以履行出資人職責(zé)，政府也可以授權(quán)其他部門進(jìn)行國(guó)資監(jiān)管，這個(gè)‘口子’留得太大，太有發(fā)揮的空間了。”
據(jù)悉，該法出臺(tái)之前，最高決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)此也曾存有爭(zhēng)議，但在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，這是一個(gè)利益制衡的結(jié)果。
項(xiàng)文分析，當(dāng)時(shí)，一方面因?yàn)檎块T之間利益的博弈；另一方面，在國(guó)資監(jiān)管體制探索過程中，也有聲音質(zhì)疑國(guó)資委的管轄范圍太大了。
但在項(xiàng)文看來，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)毫無疑問應(yīng)該納入國(guó)資委集中統(tǒng)一監(jiān)管。她的依據(jù)是：第一，國(guó)資委集中統(tǒng)一監(jiān)管可以讓監(jiān)管工作更加專業(yè)化、規(guī)范化，有利于促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；第二，統(tǒng)一監(jiān)管也順應(yīng)了當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，有利于預(yù)防政府機(jī)構(gòu)腐??；第三，國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管可以讓國(guó)有資產(chǎn)在更大的平臺(tái)上進(jìn)行整合和重組，有利于打造一批特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)。
一起管，還是分開管，
中央與地方不一樣
2009年9月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》明確表示，要對(duì)各類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。其中規(guī)定，地方國(guó)資委可根據(jù)本級(jí)人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。
也正是在這一年，上海、合肥等一些地方開始先行推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管的全覆蓋。國(guó)資委此舉被認(rèn)為有“擴(kuò)權(quán)”之嫌。
而與之相對(duì)的，那些游離在外的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，都在探討各自部門管理的國(guó)資監(jiān)管模式。
此前，曾有消息傳出，財(cái)政部提出組建“金融國(guó)資委”的構(gòu)想，初步意向是由財(cái)政部金融司與中央?yún)R金公司共同組建“金融國(guó)資委”，負(fù)責(zé)管理所有國(guó)有金融資產(chǎn)。同時(shí)，隨著文化產(chǎn)業(yè)的大繁榮，“文化國(guó)資委”的提法也很盛行。甚至教育部也在組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行“教育產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算職能。
與“金融國(guó)資委”、“文化國(guó)資委”相對(duì)應(yīng)，在新一輪的大部制改革中也一度盛傳將成立金融大部制、文化大部制，但最終出臺(tái)的方案未將此列入本輪大部制改革的重點(diǎn)?！敖鹑趪?guó)資委”、“文化國(guó)資委”、“教育產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”均未出現(xiàn)。
在上述不愿具名的地方國(guó)資委負(fù)責(zé)人看來，若金融國(guó)資委、文化國(guó)資委真的成立，中央便會(huì)出現(xiàn)多個(gè)“國(guó)資委”，這很不合邏輯，而且，也不符合大部制改革的趨勢(shì)。
然而，龐大的金融類資產(chǎn)的監(jiān)管改革一直備受關(guān)注，不少學(xué)者始終堅(jiān)持應(yīng)成立專門的金融國(guó)資委，統(tǒng)一擔(dān)負(fù)管理金融風(fēng)險(xiǎn)、金融業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值這三大任務(wù)。
不過，《國(guó)資法》起草專家組成員、中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬認(rèn)為，單獨(dú)成立金融國(guó)資委并不合適，其后必將是文化、教育等多個(gè)國(guó)資委的涌現(xiàn)，會(huì)讓國(guó)資委走回上世紀(jì)80年代末原國(guó)資局的老路上，重新陷入多頭管理的窘境。
劉紀(jì)鵬認(rèn)為，必須堅(jiān)持統(tǒng)一的國(guó)資監(jiān)管體系和多元化的出資格局，才是國(guó)資監(jiān)管改革的正確思路。
從地方推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管全覆蓋的經(jīng)驗(yàn)來看，金融、文化被認(rèn)為是“最難啃的骨頭”。以文化產(chǎn)業(yè)為例，相比其他產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的管理模式之外，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還有一個(gè)導(dǎo)向的監(jiān)管問題，因此，在一些地方，文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管歸屬于宣傳部。
“要將別人‘碗’里的國(guó)資整合到國(guó)資委的監(jiān)管之下，這并非易事，必須征得現(xiàn)有主管部門的同意。顯然，光靠國(guó)資委是不行的，必須要政府層面和全社會(huì)共同的推動(dòng)?！表?xiàng)文指出。
雖然阻力重重，但在過去的3年里，國(guó)資委在推動(dòng)金融、文化資產(chǎn)納入地方國(guó)資委監(jiān)管也取得了突破。2013年年初，廣西、內(nèi)蒙古、昆明、沈陽(yáng)等地國(guó)資委已經(jīng)將地方金融國(guó)有企業(yè)納入監(jiān)管范圍，而深圳市國(guó)資委則將文化國(guó)有企業(yè)納入監(jiān)管范圍。
根據(jù)27個(gè)省級(jí)國(guó)資委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年和2010年相比，14個(gè)省級(jí)國(guó)資委的監(jiān)管覆蓋面有所擴(kuò)大，湖北、海南等地監(jiān)管覆蓋面擴(kuò)大了5個(gè)百分點(diǎn)以上。繼4個(gè)直轄市實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋之后，山東、河北、江蘇、寧夏、青島等近20個(gè)地方國(guó)資委的監(jiān)管覆蓋面超過或接近90%。長(zhǎng)沙、鄭州、聊城等市實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大部分區(qū)縣也基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。
修改《國(guó)資法》，
改掉那一條“口子”？
實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)能否實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)保值增值？這大概是來自社會(huì)最大的質(zhì)疑。
但在國(guó)資系統(tǒng)的人看來，這幾乎不成為問題。湖北省國(guó)資委主任楊澤柱提供給《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》的數(shù)據(jù)顯示：截至2012年末，全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)70.74萬億，2002—2012年，全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入由8.53萬億元增加至38.48萬億元，年均增長(zhǎng)16.26%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)由3786.3億元增加至20334億元，年均增長(zhǎng)18.3%；上繳稅金由6960.4億元增加至28308億元，年均增長(zhǎng)15.06%。
楊澤柱用“舉世矚目”這樣的詞來總結(jié)過去十年國(guó)資監(jiān)管所取得的成績(jī)。
楊澤柱認(rèn)為，修改《國(guó)資法》已是迫在眉睫。他作為人大代表在兩會(huì)期間提交了一份關(guān)于修改《國(guó)有資產(chǎn)法》的議案。他建議，刪除該法中“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”的規(guī)定，以避免多頭授權(quán)，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。他同時(shí)建議，制定出臺(tái)全覆蓋的《國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，以及資源性國(guó)有資產(chǎn)、金融國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管進(jìn)行具體規(guī)范。
湖北省最先取得了立法上的突破。2011年，湖北省人大常委會(huì)審議通過了《湖北省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，該條例將國(guó)有資產(chǎn)的范圍，從傳統(tǒng)意義上企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)擴(kuò)展到了包括行政單位、財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位投資的企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，以及各級(jí)人民政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)管理的其他國(guó)有資產(chǎn)。
湖北的突破一定程度上對(duì)全國(guó)的國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)是一個(gè)鼓勵(lì)。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉，有關(guān)部門已行文提請(qǐng)全國(guó)人大，征請(qǐng)修改《國(guó)資法》，改掉那一條“口子”。
地方國(guó)資監(jiān)管之憂
縣市級(jí)恢復(fù)、新建國(guó)資委
在“大國(guó)資”的藍(lán)圖之下，縣市級(jí)國(guó)資委等國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在建設(shè)或恢復(fù)。
回溯國(guó)資委成立的整個(gè)歷程，2003年4月6日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立。到2004年6月，全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委全部組建，全國(guó)大多數(shù)地市完成了國(guó)資委的組建工作。
但在2005年以后，伴隨著大量國(guó)有企業(yè)的改制和兼并重組，很多地市縣的國(guó)有企業(yè)大量減少，一些地市將國(guó)資委降級(jí)為財(cái)政部下的國(guó)資辦，有的甚至撤銷了地方國(guó)資委。
過去10年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委逐步明確了機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)以及對(duì)央企的監(jiān)管準(zhǔn)則，然而地方國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管卻顯得薄弱。這一問題在沒有設(shè)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縣市顯得更為凸出。
“對(duì)于市國(guó)資委來講，當(dāng)前市屬的行政資產(chǎn)是由財(cái)政部門代管，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也不全是我們管，這也造成了行政性資產(chǎn)的浪費(fèi)。比如，有的機(jī)關(guān)房產(chǎn)多，一部分進(jìn)行出租，但沒有納入財(cái)政。”一位來自中部省份地級(jí)市國(guó)資委主任在昆明會(huì)議的小組討論會(huì)上發(fā)言時(shí)指出，這部分國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管空白造成的國(guó)有資產(chǎn)的流失未得到應(yīng)有的重視。
另一位縣級(jí)市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員則反映，縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立后，他們發(fā)現(xiàn)，縣一級(jí)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)五花八門，有的已經(jīng)改制了，有的沒有改制，國(guó)有企業(yè)就附著到一些部門，由于疏于管理，生存現(xiàn)狀半死不活，存在很大的監(jiān)管漏洞?！皣?guó)有企業(yè)附著在政府部門，這必然造成政企不分、政資不分，從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺位?！?/font>
為堵住監(jiān)管的漏洞，從2009年開始，地市級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)開始恢復(fù)和完善，縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開始設(shè)立。至今為止，恢復(fù)和新建地市、縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作已經(jīng)推進(jìn)了3年。
到2013年年初，湖南、廣西、浙江等省份的全部地市已單獨(dú)設(shè)立國(guó)資委。
在昆明會(huì)議上，黃淑和明確要求：“沒有設(shè)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地市，要力爭(zhēng)3年內(nèi)全部予以設(shè)立?？h級(jí)國(guó)資監(jiān)管要全面明確責(zé)任主體，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量較大、具備條件的縣設(shè)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！?/font>
角色定位的尷尬
相比于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的恢復(fù)和建設(shè)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)芈燥@尷尬的角色定位也許是更難解決的問題。
作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委只代表政府履行出資人的職責(zé)，而不像政府職能部門那樣行使社會(huì)公共管理的職能。但不少地市國(guó)資委由直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)改為了政府部門或者與其他部門合署辦公，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、行政化趨勢(shì)比較明顯。這些地方國(guó)資委被迫無奈，成為了地方政府的“打雜”部門，甚至承擔(dān)了很多公共管理的職能。
國(guó)務(wù)院國(guó)資委的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示：全國(guó)356個(gè)地市中，盡管有331個(gè)設(shè)立國(guó)資委，占93%，但作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的只有227個(gè)；保留直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)而不承擔(dān)政府社會(huì)公共管理職能的只有107個(gè)。個(gè)別地市國(guó)資委的主要工作集中在企業(yè)改制、處理信訪和維護(hù)穩(wěn)定上，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)沒有得到落實(shí)。
江西省國(guó)資委政策法規(guī)處處長(zhǎng)項(xiàng)文說，由于地方對(duì)于國(guó)資委的定位和職責(zé)認(rèn)識(shí)不深，很多本應(yīng)由職能部門來負(fù)責(zé)的事情，國(guó)資委卻成了救火隊(duì)，國(guó)資委的特色因此很難形成。
某縣級(jí)市國(guó)資委的負(fù)責(zé)人抱怨說，他們整個(gè)機(jī)構(gòu)只有8個(gè)人，卻干了很多政府交辦的職責(zé)以外的事情，例如國(guó)企的計(jì)劃生育工作和維穩(wěn)，“只要與國(guó)資沾邊都交給了我們”。他極為苦惱，但沒辦法，他也像其他政府職能部門的負(fù)責(zé)人一樣，接受來自地方政府的同樣的考核。
作為地方政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，地方國(guó)資委代表地方政府行使出資人職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)是，國(guó)資委與地方政府對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和目的并不一致，某些情況下，甚至出現(xiàn)矛盾。
地方政府希望國(guó)有企業(yè)能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)地方GDP、財(cái)政收入等考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而更注重國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模；而國(guó)資委則希望防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的保值增值。
目前，地方超過半數(shù)省市國(guó)資委的監(jiān)管覆蓋面超過或接近90%，而與此同時(shí)，地方政府對(duì)地方國(guó)企的干預(yù)呈現(xiàn)了加劇的趨勢(shì)。
上述縣級(jí)市國(guó)資委的負(fù)責(zé)人指出，國(guó)資委成立后，當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)經(jīng)歷了退出改制的階段，但如今，在地方政府的發(fā)展沖動(dòng)下，地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)并沒有經(jīng)歷資源整合、轉(zhuǎn)型升級(jí)，這些國(guó)有企業(yè)又在走重復(fù)的老路。
而該負(fù)責(zé)人所在的縣，有6家政府新成立的投融資平臺(tái)，均由政府領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長(zhǎng)，國(guó)資委很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。
“很多原來的融資平臺(tái)，現(xiàn)在經(jīng)3年改造為公司，這一部分企業(yè)成為我們的骨干，但它們又區(qū)別于原來傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)，它們的業(yè)務(wù)特性跟地方政府息息相關(guān)。這部分企業(yè)最大的問題是風(fēng)險(xiǎn)防控，貸款總額超過了地方財(cái)政總收入的一倍到兩倍，這種風(fēng)險(xiǎn)怎么防控？我們也在摸索?！睂?duì)這些地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，上述中部省份地級(jí)市國(guó)資委主任說，他感到迷惑。
據(jù)銀監(jiān)會(huì)方面透露，目前，中國(guó)地方政府未償還貸款總額達(dá)到9.2萬億元人民幣。而這些債務(wù)的借款方——地方投融資平臺(tái)卻處于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的空白地帶。
由于地方國(guó)資委屬于特設(shè)機(jī)構(gòu)，并非政府組成部門。因而，對(duì)于地方經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管很大程度上取決于地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度。“一些地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)資監(jiān)管的概念并不是很清楚，他們認(rèn)為市里面的國(guó)有資產(chǎn)就屬于市委、市政府，誰管都一樣?！表?xiàng)文建議，國(guó)務(wù)院國(guó)資委能夠通過中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院向地市黨委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)國(guó)資監(jiān)管的理念，提高認(rèn)識(shí)。
“地市、縣級(jí)國(guó)資委主任們干得很苦，但再苦也要往前推(動(dòng)工作)，不推就一事無成，主動(dòng)推就一定會(huì)有所成效，就是時(shí)間早晚的問題?！秉S淑和鼓勵(lì)他的下屬們說，這個(gè)過程中一定要處理好當(dāng)?shù)攸h委、政府看重速度規(guī)模與國(guó)資委要抓質(zhì)量效益之間的矛盾?！半m然有時(shí)候會(huì)冒犯地方領(lǐng)導(dǎo)，但也要通過好的方式、方法來努力推動(dòng)工作?！?/font>
國(guó)企監(jiān)管格局現(xiàn)狀
根據(jù)歸口的不同，國(guó)有企業(yè)可分為：(1)由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)督管理的中央企業(yè)；(2)地方國(guó)資委監(jiān)管的地方國(guó)企；(3)由財(cái)政部監(jiān)管的三類企業(yè)：中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)、金融企業(yè)以及財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國(guó)有企業(yè)。
1。國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)
國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的企業(yè)涉及行業(yè)主要有軍工、石油石化、鋼鐵、電力、機(jī)械設(shè)備制造、通信、航空運(yùn)輸、水運(yùn)、建筑施工、投資和商貿(mào)企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型的科技型企業(yè)等。其中，科技型企業(yè)是央企中特殊的群體，均由原來的部屬科研院所于1990年代末改制而來，2003年國(guó)資委成立之初有 29家歸入國(guó)資委管理，被定性為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型的科技型央企。經(jīng)幾輪并購(gòu)以后，目前有10家規(guī)模較大的科技型央企，其資產(chǎn)總量、利潤(rùn)總額等指標(biāo)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的央企總規(guī)模中所占比重不到1%。
從行業(yè)看，國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)，但是從資產(chǎn)的性質(zhì)上，國(guó)資委是一部分金融資產(chǎn)的監(jiān)管者。隨著企業(yè)間相互參股帶來的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化和多層級(jí)，以及企業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，很多工業(yè)企業(yè)也開始大規(guī)模地投資經(jīng)營(yíng)金融業(yè)。在過去幾年中，中石油、中石化、中海油和中國(guó)國(guó)際航空公司等中央國(guó)企在金融業(yè)投下了大筆資金，中意人壽、?？等藟鄣冗@些合資保險(xiǎn)公司擁有的國(guó)有股權(quán)，都被計(jì)入了國(guó)資委的名下。國(guó)資委單純作為？“非金融國(guó)資”出資人的角色正變得模糊。
2。地方國(guó)資委的監(jiān)管范圍
在地方，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)并不完全和中央層級(jí)垂直對(duì)接，地方國(guó)資委管理的國(guó)有資產(chǎn)的范圍更廣。目前各地國(guó)資委的監(jiān)管范圍不盡相同，例如北京國(guó)資委監(jiān)管范圍已經(jīng)超過本地國(guó)有資產(chǎn)的95%。2010年1月11日，廣州市政府通過《市財(cái)政局監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)分步移交市國(guó)資委管理的工作方案》，規(guī)劃將全市經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。此外還有上海、重慶等多個(gè)地方將金融國(guó)有資產(chǎn)納入到了地方國(guó)資委的監(jiān)管范圍。
在對(duì)地方金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理上，除了地方國(guó)資委直接代表政府行使出資人權(quán)利外，還存在另外兩種類型：一種是由地方金融辦行使出資人權(quán)利；還有一種由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利。
3。財(cái)政部監(jiān)管的三類企業(yè)
財(cái)政部監(jiān)管的企業(yè)主要分為三類：
第一類是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個(gè)部門6000多家企業(yè)。即中央行政單位出資的所屬企業(yè)(不含文化企業(yè))由財(cái)政部行政政法司負(fù)責(zé)；中央事業(yè)單位出資的所屬企業(yè)和中央級(jí)文化企業(yè)由財(cái)政部教科文司負(fù)責(zé)；既有中央行政單位出資，又有中央事業(yè)單位出資的企業(yè)，根據(jù)“出資金額占比孰高”的原則確定由行政政法司或教科文司負(fù)責(zé)。
國(guó)務(wù)院有明確規(guī)定，中央部委不允許辦企業(yè)?，F(xiàn)在的部屬央企是中央部委下屬事業(yè)單位所辦或行政單位后勤服務(wù)中心成立的企業(yè)。
第二類是金融類企業(yè)。從中央所屬的國(guó)有金融企業(yè)國(guó)資管理上看，主要由財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。
其中，財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)中信集團(tuán)和光大集團(tuán)行使出資人權(quán)利；依據(jù)2009年財(cái)政部頒布的《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確了財(cái)政部對(duì)下列國(guó)有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力：中國(guó)投資有限責(zé)任公司，國(guó)有及國(guó)有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司、金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國(guó)人民銀行總行下屬企業(yè)等。
在四大國(guó)有銀行股份制改革啟動(dòng)之前，財(cái)政部一直行使國(guó)有獨(dú)資金融機(jī)構(gòu)的出資人代表的職責(zé)。目前，財(cái)政部通過中央?yún)R金公司以控股方式對(duì)包括工、農(nóng)、中、建四大銀行在內(nèi)的12家銀行以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利。
第三類是財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國(guó)有企業(yè)，包括中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)公司、中國(guó)出版集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司以及最新成立的中國(guó)鐵路總公司，均由國(guó)務(wù)院作為出資人，并授權(quán)財(cái)政部依法對(duì)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)郵政集團(tuán)公司目前暫由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。
