當(dāng)?shù)胤秸囊话咽謧儽幻襟w包圍、不可回避地談?wù)撈鸬胤絺鶆?wù)來(lái)時(shí)，他們通常會(huì)微笑著告訴那些記者：“舉債才能發(fā)展?！苯又a(bǔ)充一句，“我們的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的。”
事實(shí)是否如此？去年11月至今年2月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)，近期公布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額將近4萬(wàn)億元。而有多個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了國(guó)際警戒線。
這份審計(jì)報(bào)告還指出了一系列問(wèn)題，包括土地出讓收入增幅下降，部分地方政府償債壓力加大；部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，償債壓力較大；融資平臺(tái)公司退出管理不到位，部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)等。
4萬(wàn)億債務(wù)
上述審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額為38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18437.10億元。
根據(jù)上述審計(jì)報(bào)告，融資平臺(tái)公司、地方政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的分別占2012年底債務(wù)余額的45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。從債務(wù)資金投向看，用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額3.64萬(wàn)億元的92.14%。
對(duì)于政府性債務(wù)，國(guó)際公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)是債務(wù)率達(dá)到100%和償債率達(dá)到20%。其中，債務(wù)率指?jìng)鶆?wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)；償債率指當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)。
根據(jù)審計(jì)報(bào)告，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。
從償債率看，有14個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%。
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)徐洪才指出，盡管我國(guó)地方政府目前總體債務(wù)水平在可控的范圍之內(nèi)，但地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在加大。
他認(rèn)為，導(dǎo)致目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的原因有三個(gè)方面，一是近段時(shí)間連續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成一定的影響；二是土地資源本身有限，因?yàn)橛?8億畝耕地紅線的限制，所以土地不能夠無(wú)限供給；三是地方政府的投資有擴(kuò)張沖動(dòng)，這種情況也導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的加大。
市長(zhǎng)們的“小算盤(pán)”
4萬(wàn)億債務(wù)背后，舉債主體地方政府究竟是怎么想的？哪些因素促成了債務(wù)的形成？中西部某個(gè)城市的市長(zhǎng)給《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者詳細(xì)地算了一筆賬。
這座城市處在快速發(fā)展的階段，市政府正加大投入對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改善。而橋梁、快速路網(wǎng)、城市新區(qū)，這些給城市帶來(lái)新面貌的鋼筋水泥無(wú)一不需要用錢(qián)來(lái)澆筑。
這位市長(zhǎng)簡(jiǎn)單地算了算投入產(chǎn)出?！澳梦覀冎攸c(diǎn)建設(shè)的某個(gè)城市新區(qū)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在那里的地賣(mài)50萬(wàn)一畝，但是整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施上去了，價(jià)格就是1000萬(wàn)一畝。你說(shuō)我舉債，給我五年時(shí)間，那邊配套跟城區(qū)一樣成熟，我投幾百億下去，1000個(gè)億回來(lái)了。”
他對(duì)還債很有信心，表示只要城市的發(fā)展有空間就不怕，而如果發(fā)展已經(jīng)很充分，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)跟發(fā)達(dá)國(guó)家一樣低速，那舉太多的債可能就有問(wèn)題。他認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在快速發(fā)展的時(shí)期，城市肯定需要適量舉債來(lái)謀求快速發(fā)展?！霸谶@種階段，價(jià)值提升的速度可能比基礎(chǔ)設(shè)施投入的速度還要快?！?/p>
適量舉債的背后推動(dòng)力是謀求一座城市的“率先發(fā)展”。這位市長(zhǎng)上任后做的第一件事就是進(jìn)行城市交通綜合規(guī)劃和城市快速路網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)。
他如此描述交通和城市形象對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用：“再過(guò)兩年交通好了，整個(gè)環(huán)境改變了，招商引資的形勢(shì)就此轉(zhuǎn)變，吸引力隨之增強(qiáng)。其實(shí)往往拉動(dòng)幾個(gè)項(xiàng)目，投入一點(diǎn)錢(qián)，整個(gè)價(jià)值就提升了。”
這位市長(zhǎng)的想法具有一定的代表性。珠三角某市的市長(zhǎng)也曾對(duì)本報(bào)表示，政府債務(wù)很重，但“有能力應(yīng)付債務(wù)，通過(guò)債務(wù)的一些重組，可以拉長(zhǎng)債務(wù)的還款期限，比較好地解決債務(wù)問(wèn)題，還能干一些事”。
廣州市副市長(zhǎng)陳如桂也曾在今年3月談及地方投融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題時(shí)論及舉債的必要性。他說(shuō)，如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有抓住國(guó)家的寬松政策，現(xiàn)在就很難有機(jī)會(huì)融資來(lái)加大環(huán)境治理和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；如果當(dāng)時(shí)不是這樣去合理舉債，加快城市建設(shè)，現(xiàn)在再推進(jìn)這些水治理工作，付出的代價(jià)要比當(dāng)時(shí)大很多倍。“當(dāng)時(shí)”指的是2010年亞運(yùn)會(huì)前，廣州通過(guò)組建七大地方投融資平臺(tái)進(jìn)行融資，對(duì)城市面貌進(jìn)行大規(guī)模的整治和建設(shè)。
令前述中西部某市長(zhǎng)苦惱的是，現(xiàn)在國(guó)家的政策越來(lái)越緊。他認(rèn)為這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是不公平的，“我們正準(zhǔn)備發(fā)展的時(shí)候你掐死它”。他認(rèn)為國(guó)家推出政策時(shí)應(yīng)該考慮差異化，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)、中等地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，比如在土地管理上給予不同政策，以適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展需求。
不完善的債務(wù)制度
這份審計(jì)報(bào)告中指出了地方債務(wù)中存在的一系列問(wèn)題，包括債務(wù)制度不夠完善、債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范等。
報(bào)告指出，目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)中，超過(guò)一半尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，三分之二尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。
廣東省財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)黎旭東對(duì)本報(bào)表示，地方政府適當(dāng)欠債不怕，關(guān)鍵是看償還能力，以及對(duì)于還債是否建立起相應(yīng)的機(jī)制。
黎旭東稱，地方政府不借錢(qián)很難發(fā)展，所以借錢(qián)是可以理解的?，F(xiàn)在大家關(guān)心的是錢(qián)是不是借多了，借來(lái)的錢(qián)有沒(méi)有被貪污、挪用。他認(rèn)為，地方債的監(jiān)督狀況目前不太理想，管理、決策都不是太嚴(yán)密，相關(guān)法律法規(guī)也存在缺位現(xiàn)象。
以建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)為例，廣東省提出政府采購(gòu)應(yīng)該要有兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)：供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)和代理機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。而現(xiàn)在基本上代理機(jī)構(gòu)是由政府采購(gòu)人指定的，這就為權(quán)力尋租留下空間。
黎旭東表示，現(xiàn)在各地搞城市建設(shè)都是各市做自己的，缺乏一個(gè)來(lái)自更高層面的規(guī)范和指導(dǎo)，“城市基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)該走一個(gè)什么樣的程序，完全沒(méi)有規(guī)定?！?/p>
一位不愿意透露姓名的專家對(duì)本報(bào)表示，在GDP作為政績(jī)重要考核標(biāo)準(zhǔn)這一大背景未改變的情況下，面對(duì)“保增長(zhǎng)”的訴求，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，隨之產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題最終都被留給了下一屆政府。（藍(lán)之馨 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)記者林小昭對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
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