為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神,進(jìn)一步深化司法體制改革,最高人民法院制定了指導(dǎo)未來五年法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件——— 四五改革綱要(下稱“綱要”)。
最高法院9日在濟(jì)南召開新聞發(fā)布會(huì),通報(bào)了綱要有關(guān)內(nèi)容和法院深化司法改革的推進(jìn)情況。此間正在舉行人民法庭會(huì)和全國高院院長(zhǎng)座談會(huì)。
綱要針對(duì)八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域提出了45項(xiàng)改革舉措。明確提出,未來五年法院改革要著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題,確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán),加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,到2018年初步建成具有中國特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系。
綱要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向,將建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度作為重要抓手,將健全審判責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié),做到整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。在總結(jié)梳理人民法院之前三個(gè)“五年改革綱要”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,結(jié)合前期試點(diǎn)工作,確定了需要繼續(xù)推進(jìn)的項(xiàng)目和需要調(diào)整的內(nèi)容。
“綱要提出的改革舉措嚴(yán)格與三中全會(huì)決定和中央司改意見‘對(duì)表’,是對(duì)中央改革任務(wù)的分解、延伸與細(xì)化?！弊罡叻ㄔ核靖霓k主任賀小榮說。
據(jù)了解,凡是人民法院牽頭的改革任務(wù),綱要表述較為詳細(xì),并提出了明確要求;凡是人民法院配合中央其他部門推進(jìn)的改革任務(wù),綱要表述較為原則,側(cè)重協(xié)同推進(jìn)。
賀小榮表示,綱要發(fā)布后,最高法院將配套推出貫徹實(shí)施方案,明確各項(xiàng)改革措施的牽頭部門和參加部門,確定路線圖和時(shí)間表,建立情況通報(bào)、督導(dǎo)檢查、評(píng)估總結(jié)制度,做到每項(xiàng)改革任務(wù)都有布置、有督促、有檢查,確保各項(xiàng)任務(wù)不折不扣完成。
審判
獨(dú)審法官直接簽發(fā)判決書 將不再由庭長(zhǎng)或院長(zhǎng)簽發(fā)
分析:合議庭審理的相對(duì)復(fù)雜案件仍需院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)簽發(fā)
【綱要內(nèi)容】獨(dú)審法官可直接簽發(fā)判決書,不再由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)簽發(fā)。
要想讓法官獨(dú)立審案,簽發(fā)判決書是重要的環(huán)節(jié)。如果法官的判決書需要由庭長(zhǎng)或者院長(zhǎng)簽發(fā),否則不能蓋章生效,那法官很難有獨(dú)立審案的條件。
綱要提出改革裁判文書簽發(fā),意味著獨(dú)審法官可以較大限度地排除來自法院內(nèi)部的干擾,獨(dú)立辦案。
能夠督促法官更好地履職
去年開始,深圳福田等法院開始試點(diǎn)審判長(zhǎng)簽發(fā)判決書,以去除法院的行政化。今年兩會(huì)上,全國政協(xié)委員、全國律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫建議全國的法院都由審判長(zhǎng)簽發(fā)判決書。
昨天,國家行政學(xué)院教授楊偉東對(duì)南都記者說,最高法院的這個(gè)舉措有去除行政化的功能,既是對(duì)審判人員的信任,也可以讓審判人員有承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。
中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東接受南都記者采訪表示,司法是一種裁判的權(quán)力,而這種裁判來源于對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的審查和法律的適用,只有親自審理案件的主審法官才能夠做到這一點(diǎn),所以由主審法官負(fù)責(zé)審、負(fù)責(zé)判,并負(fù)責(zé)簽發(fā)。陳衛(wèi)東指出,此舉改變了過去行政化的運(yùn)作色彩,也改革了司法的責(zé)任制,即誰判決誰負(fù)責(zé),能夠督促法官更好地履職。
合議庭案件也應(yīng)逐步改革
不過,正如楊偉東所指出的,此次改革選擇從案件相對(duì)比較簡(jiǎn)單的獨(dú)審審判入手。法官獨(dú)審的一般是適用簡(jiǎn)易程序的案件,比如量刑在三年以下、被告人認(rèn)罪的刑事案件。
楊偉東認(rèn)為,簡(jiǎn)易程序本身特點(diǎn)就是快捷,由法官直接簽發(fā)判決書也體現(xiàn)了這個(gè)特點(diǎn)。此次,最高法院“十分謹(jǐn)慎地”開了法官直接簽發(fā)判決書的口子,由合議庭審理的相對(duì)復(fù)雜的案件仍然需要由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)簽發(fā)。
中國政法大學(xué)刑事訴訟法教授洪道德對(duì)南都記者表示,以后對(duì)合議庭審理的案子也應(yīng)該逐步改革,庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)只起監(jiān)督作用,由法官自主行使判決權(quán),否則審者不判,判者不審,等于看病的大夫不開藥,開藥的大夫不看病。
院長(zhǎng)庭長(zhǎng)監(jiān)督審案全程留痕
一些疑難、復(fù)雜的案件,法官需要得到院長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)的指導(dǎo)。現(xiàn)實(shí)中,一些院長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)將指導(dǎo)變形為干涉,從而剝奪了法官的審判權(quán)。為了避免這種情況,綱要規(guī)定,依托現(xiàn)代信息化手段,建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長(zhǎng)行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制,確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必?fù)?dān)責(zé)。
根據(jù)訴訟法的規(guī)定,刑事、行政、民事等案件的審限都不長(zhǎng),刑事案件規(guī)定的一審審限只有兩個(gè)月,但是現(xiàn)實(shí)中大量案件并沒有在審限內(nèi)判決。對(duì)此,最高法院要求規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報(bào)批制度。
另一個(gè)影響案件公正審理的因素是案件在法官中的分配。南都記者了解到,現(xiàn)在案件分配模式較多,有的法院將法官分為幾等,難度較高的案件由經(jīng)驗(yàn)豐富的法官審理,有的法官則由庭長(zhǎng)指定法官審理。對(duì)此,綱要規(guī)定,在加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上,法院將實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度,建立分案情況內(nèi)部公示制度。
管轄
重大行政案件或可不在本地審理
分析:有望避免行政干預(yù)
【綱要內(nèi)容】探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。通過提級(jí)管轄和指定管轄,確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護(hù)案件得到公正審理。
事實(shí)上,最高法院一直致力于解決行政案件的公正審理問題。比如曾規(guī)定起訴縣級(jí)以上政府,且基層法院不宜審理的,應(yīng)當(dāng)由中級(jí)法院審理。但國家行政學(xué)院教授楊偉東認(rèn)為,這些規(guī)定仍有較多人為判斷的因素,比如什么是“基層法院不宜審理的”就很籠統(tǒng)。楊偉東認(rèn)為,最好的辦法還是打破行政區(qū)劃的框框,使重大行政案件審理擺脫地方政府。
中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東表示,綱要提出的做法可以避免行政干預(yù)和地方保護(hù)的現(xiàn)象。有的行政案件涉及到民告官,如果在本地審理,會(huì)給當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徖砗艽髩毫?還有可能會(huì)妨礙正常審理;民商案件主要涉及到地方保護(hù)的問題,通過提級(jí)審理或進(jìn)行指定管轄,可以解決這一問題。過去訴訟法并沒有明確規(guī)定要跨行政區(qū)域,這次改革是一個(gè)突破。
中國政法大學(xué)刑事訴訟法教授洪道德接受南都記者采訪表示,過去追求經(jīng)濟(jì)上的G D P一直是地方官員政績(jī)的首要指標(biāo),很多地方環(huán)境案件,法院根本不受理,地方干預(yù)很多。洪道德還提出,將來是否可以考慮不按照行政區(qū)劃建設(shè)法院?比如環(huán)境保護(hù)法院,可以不按區(qū)縣來設(shè),一個(gè)省設(shè)幾個(gè)環(huán)保法院,受理該省所有環(huán)保案件。
此外,綱要還規(guī)定建立上級(jí)法院在重大、疑難、復(fù)雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機(jī)制。南都記者注意到,現(xiàn)在實(shí)踐中也有大量巡回法庭,但一般是由本級(jí)法院派出,解決的是個(gè)別案件的審理問題。楊偉東說,綱要中所指的巡回法庭是由上級(jí)法院派出的,可以較好地解決上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督問題,還可以使一些行政案件的立案難問題得到緩解。
人事
省一級(jí)設(shè)法官遴選委員會(huì)從專業(yè)角度提出法官人選
分析:法官提名權(quán)上收,有助于“去地方化”
【綱要內(nèi)容】在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)進(jìn)行全省的法官提名,從專業(yè)角度提出法官人選,由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān),人大依照法律程序任免。
建立省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管的目的是去除法院的地方化,使法院在人事任命、經(jīng)費(fèi)來源上擺脫地方的干擾。其中最重要的就是人事任命的去地方化。目前,法官的提名權(quán)由同級(jí)法院院長(zhǎng)行使。對(duì)此綱要提出,改革現(xiàn)行法官提名機(jī)制。
改革的關(guān)鍵在于委員會(huì)組成
國家行政學(xué)院教授楊偉東表示,提名權(quán)是一項(xiàng)很重要的權(quán)力,只要提名通過,一般沒有重大的問題都可以獲得任命。將法官的提名權(quán)上升到省一級(jí),確實(shí)可以有效地去除地方化,提名的中立性和客觀性也能得到提升。
不過,綱要并沒有提出法官遴選委員會(huì)怎么組成。楊偉東表示,這個(gè)委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)只由法院內(nèi)部人士組成,還應(yīng)該包括法學(xué)專家等社會(huì)人士,以增加提名的科學(xué)性。
中國政法大學(xué)刑事訴訟法教授洪道德也認(rèn)為,這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是遴選委員會(huì)如何組成,究竟是什么地位權(quán)限,和組織人事部門是什么關(guān)系?他認(rèn)為,必須由遴選委員來確定某個(gè)候選人的專業(yè)水準(zhǔn)后,再將人選轉(zhuǎn)給組織部門考察;遴選委員會(huì)的組成也必須社會(huì)化,專家、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)人員等都要參與。
或推動(dòng)法院院長(zhǎng)從法官中產(chǎn)生
法官提名與院長(zhǎng)的產(chǎn)生也有一定的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)在的程序,法官需要通過司法考試,而院長(zhǎng)只需要有法律從業(yè)背景。法院院長(zhǎng)的提名也與法官不同,一般由上級(jí)法院或者本級(jí)黨委提出人選,由上級(jí)黨委決定,再由同級(jí)人大選舉。前段時(shí)間,全國政協(xié)雙周會(huì)上,全國政協(xié)委員提出要由有法律專業(yè)背景的人擔(dān)任法院院長(zhǎng)。
楊偉東說,法官由省一級(jí)提名也可以促進(jìn)有法學(xué)背景的人擔(dān)任法院院長(zhǎng),而將來一定會(huì)要求法院院長(zhǎng)從法官中產(chǎn)生。
參加全國政協(xié)雙周會(huì)的全國政協(xié)委員、中國政法大學(xué)教授曹義孫表示,法院院長(zhǎng)沒有法學(xué)背景的問題非常嚴(yán)重,法院院長(zhǎng)應(yīng)該是辦案的能手,否則就違反了司法活動(dòng)的規(guī)律。
綱要規(guī)定,推進(jìn)法院人員分類管理制度改革,將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,實(shí)行分類管理。曹義孫說,分類管理也可以增加法院院長(zhǎng)的法律專業(yè)背景,之前將法院院長(zhǎng)當(dāng)作行政官員來提拔,這個(gè)分類管理就是把對(duì)法官的管理跟行政的管理區(qū)分開來,分類管理不僅是工資待遇,而是需要有相關(guān)的提拔程序。
引導(dǎo)初任法官首先到基層法院
在法官遴選方面,綱要還規(guī)定,初任法官首先到基層法院,上級(jí)法院法官原則上從下級(jí)法院遴選。楊偉東說,這個(gè)規(guī)定主要是解決中級(jí)以上法院法官太年輕的問題,在英美,中級(jí)以上法院的法官年紀(jì)一般超過50歲,但中國碩士博士剛剛畢業(yè)就可以擔(dān)任法官,這些法官?zèng)]有太多的生活閱歷,不容易把握一些復(fù)雜的審判。
綱要還規(guī)定了判決書說理水平作為考核升官因素。要求建立裁判文書說理的評(píng)價(jià)體系,將裁判文書的說理水平作為法官考評(píng)、遴選和晉級(jí)的重要因素。
其他亮點(diǎn)
最高法判決將轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性判例
分析:案例作為風(fēng)向標(biāo),效果比司法解釋更好
【綱要內(nèi)容】最高人民法院將建立將本院作出的裁判轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性判例的機(jī)制,充分發(fā)揮其確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職能。
現(xiàn)在仍有大量的同案不同判的現(xiàn)象,最高法院正在加強(qiáng)指導(dǎo)性案例的作用,已經(jīng)建立了每月發(fā)布指導(dǎo)性案例的制度,要求各級(jí)法院遇到類似的案件時(shí)參照指導(dǎo)性案例。
國家行政學(xué)院教授楊偉東說,中國雖然不是判例法國家,最高法院的判決不能被下級(jí)法院直接引用,但是最高法院的判決肯定是下級(jí)法院的風(fēng)向標(biāo)。
楊偉東認(rèn)為,這個(gè)規(guī)定要求最高法院能夠通過個(gè)案發(fā)揮引導(dǎo)作用,最高法院的判決需要有非常高的水準(zhǔn)。楊偉東說,最高法院進(jìn)行司法引導(dǎo)的主要方式是發(fā)布司法解釋,但是司法解釋比較抽象,不易理解,而把一個(gè)個(gè)的案件匯總起來當(dāng)做案例,效果會(huì)比司法解釋更好。
改變以訴訟標(biāo)的額確定審級(jí)
分析:應(yīng)按照案件難易、影響力確定審級(jí)
【綱要內(nèi)容】進(jìn)一步改革民商事案件級(jí)別管轄制度,逐步改變主要以訴訟標(biāo)的額確定案件級(jí)別管轄的做法,將絕大多數(shù)普通民商事一審案件的管轄權(quán)下放至基層人民法院。
南都記者注意到,根據(jù)最高法院數(shù)據(jù),民商事案件連續(xù)多年超過全部一審案件的80%。目前,民商事案件的審級(jí)是根據(jù)訴訟標(biāo)的額確定。以北京為例,基層法院受理標(biāo)的額在5000萬元以上的,中院受理5000萬元至2億元的,高院受理超過2億元的。
楊偉東說,根據(jù)訴訟標(biāo)的額判斷審級(jí)比較容易,但也相當(dāng)機(jī)械。有的案件標(biāo)的額雖然很高,但是審理卻很容易,有的標(biāo)的額的不高,審理卻相當(dāng)復(fù)雜。他認(rèn)為,審級(jí)應(yīng)該按案件審理的難易程度、案件的影響力等綜合考量。
司法實(shí)踐中的另一個(gè)問題是,基層法院案件逐年上升,而高院、最高法院案件量卻相當(dāng)少,基層法院的法官已經(jīng)不堪重負(fù),不按案件標(biāo)的分配案件,會(huì)不會(huì)加重基層法院的負(fù)擔(dān)?
楊偉東表示,在進(jìn)行此項(xiàng)改革時(shí)候,還需要進(jìn)行綜合的制度設(shè)計(jì),將案件的性質(zhì)、影響力、難易等進(jìn)行指標(biāo)化的設(shè)計(jì),以此為指標(biāo)在四級(jí)法院之中進(jìn)行合理的分配,如果基層法院的案件量猛增,那改革顯然是不成功的。
律師可作為第三方納入信訪機(jī)制
分析:探索新的信訪模式,重塑司法威信
【綱要內(nèi)容】完善訴訪分離工作機(jī)制,明確訴訪分離的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序。建立就地接訪督導(dǎo)機(jī)制,創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)辦理信訪機(jī)制。探索建立律師為主體的社會(huì)第三方參與機(jī)制,增強(qiáng)涉訴信訪矛盾多元化解合力。
楊偉東表示,可以分三個(gè)層次來看待涉訴信訪的改革。第一是并不是越高級(jí)的部門受理信訪就越合理,而信訪作為糾紛機(jī)制的功能的發(fā)揮,也不是大鬧大解決,而是看信訪有沒有道理。第二是需要看信訪本身解決問題是不是公平公正。第三是人們之所以信訪不信法,是因?yàn)樗痉ú块T長(zhǎng)期以來沒有建立威信,如果司法部門想要建立威信,需要一件件案件公平審理,以逐步使人們相信司法部門。
楊偉東說,正是長(zhǎng)期以來司法部門沒有威信,才需要探索新的信訪模式,比如網(wǎng)絡(luò)信訪、將律師作為第三方納入信訪機(jī)制等。而以后法院的判決書也不應(yīng)該只是形式上的終結(jié),而是應(yīng)該提高審判的水平,用公平公正的判決書真正地終結(jié)信訪。
訴訟費(fèi)罰金等統(tǒng)一上繳省級(jí)國庫
分析:杜絕法院通過審判職能為自己謀利
【綱要內(nèi)容】地方各級(jí)人民法院收取的訴訟費(fèi)、罰金、沒收的財(cái)物,以及追繳的贓款贓物等,統(tǒng)一上繳省級(jí)國庫。
此前,由于法院支出由同級(jí)財(cái)政供給,按照一定比例由同級(jí)財(cái)政向法院返回,因此容易產(chǎn)生法院利用審批權(quán)牟利的問題。中國政法大學(xué)刑事訴訟法教授洪道德指出,這項(xiàng)要求意味著今后法院不能再通過審判職能為自己謀取利益。
不過洪道德指出,不排除一些法院“該收不收、該罰不罰”,或者通過其他名目不把訴訟費(fèi)、罰金等上繳省級(jí)國庫。他建議從制度上加強(qiáng)監(jiān)督管理,相關(guān)措施要盡快跟上。
改革回顧
人民法院歷次“五年改革綱要”
“一五綱要”改革要點(diǎn)(1999-2003)
●到1999年底前,各級(jí)人民法院須全面實(shí)行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立。
●全面落實(shí)公開審判制度;加快裁判文書的改革步伐,提高裁判文書的質(zhì)量。
●在法律規(guī)定范圍內(nèi),多適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?/p>
●在審判長(zhǎng)選任制度全面推行的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮合議庭審案的自主性。
●改革法官來源渠道,逐步建立上級(jí)人民法院的法官從下級(jí)人民法院的優(yōu)秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。
“二五綱要”改革要點(diǎn)(2004-2008)
●改革和完善死刑案件審判程序和復(fù)核程序,確保死刑案件的質(zhì)量。改革刑事證據(jù)制度,進(jìn)一步貫徹落實(shí)保障人權(quán)和無罪推定原則。
●改革民事管轄制度,克服跨地區(qū)民事案件中的不當(dāng)干擾問題。改革行政訴訟制度,特別是解決行政訴訟中的管轄問題,從制度上排除干預(yù)行政審判的各種因素。
●改革案件請(qǐng)示的做法,對(duì)具有普遍法律適用意義的案件實(shí)行根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)或依職權(quán)報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審理的制度。
●建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制,要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)參加合議庭審理案件,逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、法官負(fù)責(zé)制。
●逐步推行上級(jí)人民法院法官主要從下級(jí)人民法院優(yōu)秀法官中選任以及從其他優(yōu)秀法律人才中選任的制度。
“三五綱要”改革要點(diǎn)(2009-2013)
●建立減刑、假釋審理程序的公開制度,嚴(yán)格重大刑事罪犯減刑、假釋的適用條件,加強(qiáng)同步監(jiān)督。
●研究建立對(duì)非法干預(yù)人民法院依法獨(dú)立辦案行為的責(zé)任追究制度。研究建立違反法定程序過問案件的備案登記報(bào)告制度。
●最高人民法院、高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院遴選或招考法官,原則上從具有相關(guān)基層工作經(jīng)驗(yàn)的法官或其他優(yōu)秀的法律人才中擇優(yōu)錄用。
●建立法官廉政檔案制度,研究建立確保司法廉潔的廉政激勵(lì)機(jī)制。健全舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。
●研究建立裁判文書網(wǎng)上發(fā)布制度和執(zhí)行案件信息的網(wǎng)上查詢制度。
●推進(jìn)涉訴信訪法治化、規(guī)范化。建立“訴”與“訪”分離制度。完善涉訴信訪工作責(zé)任制,實(shí)行責(zé)任倒查制度。研究建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制,規(guī)范涉訴信訪秩序。
(記者 王殿學(xué) 龍玉琴 實(shí)習(xí)生 季欣悅 張艷萍)
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