秋風(fēng) 北京學(xué)者
村委會(huì)主任濫用權(quán)力現(xiàn)象存在于不少村莊,這種現(xiàn)象實(shí)可稱為村委會(huì)主任專權(quán),而這種專權(quán)直接源于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)之疏漏。
村莊是最為基層的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)共同體,這里的人們長(zhǎng)期共同生活在一起,相互熟識(shí)。歷史上,村莊一般采用“共和”模式治理,也即由村內(nèi)德高望重之人通過(guò)協(xié)商的方式共同治理,這些人士一般包括各族長(zhǎng)老,村內(nèi)接受過(guò)較高程度教育的士紳,見(jiàn)多識(shí)廣的成功商人等。不同人士的權(quán)威固然有所差異,但并無(wú)顯著的地位差別,而是地位相當(dāng)、進(jìn)行共同治理的伙伴。碰到公共問(wèn)題,大家共同審議、協(xié)商,最后形成多數(shù)意見(jiàn),并付諸實(shí)施。決策過(guò)程的關(guān)鍵是尋求和達(dá)成共識(shí)。
其實(shí),這就是一種委員會(huì)治理模式。當(dāng)初設(shè)計(jì)村民自治制度,就應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一歷史傳統(tǒng),讓村民委員會(huì)真正地按照委員會(huì)制度運(yùn)作。遺憾的是,制度設(shè)計(jì)者并未作如是想,而讓村委會(huì)按照完全不同的機(jī)制運(yùn)作。
根據(jù)目前的《村委會(huì)組織法》,“村民委員會(huì)主任、副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生?!睋Q言之,村民從一開(kāi)始就分別選舉產(chǎn)生主任、副主任和委員,他們分別帶著確定的身份組成村委會(huì)。按照行政管理學(xué)理論,委員會(huì)不同于叫做部、廳、局的行政機(jī)構(gòu)。最為直觀的區(qū)別是,委員會(huì)是由一群委員擔(dān)任共同負(fù)責(zé)人的,他們是一群承擔(dān)治理之責(zé)的伙伴,其內(nèi)部沒(méi)有行政級(jí)別上的區(qū)別??赡苄枰粋€(gè)召集人也即主席,但這只是一種禮儀性職位。至于整個(gè)管理工作,是通過(guò)委員會(huì)會(huì)議的方式,由全體或者相關(guān)委員共同處理的。叫做部、廳、局的行政機(jī)關(guān)則由部長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)負(fù)責(zé),副部長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)、副局長(zhǎng)是他的下屬,其職責(zé)是執(zhí)行他作出的行政決策。
村民委員會(huì)叫做委員會(huì),然而,其產(chǎn)生方式卻決定了它并不是一個(gè)真正的委員會(huì)。因?yàn)?,選舉環(huán)節(jié)就決定了,甲是主任,乙是副主任,丙丁是委員。這三類人之間已經(jīng)分出了嚴(yán)格的行政等級(jí),甲、乙、丙、丁四個(gè)人不是共同治理村莊、通過(guò)會(huì)議和審議的方式作出決策的伙伴。相反,后者必須接受甲的領(lǐng)導(dǎo)。村莊委員會(huì)就是一個(gè)一般性行政機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然,這種名不副實(shí)現(xiàn)象不只存在于村委會(huì)。各級(jí)政府都有若干機(jī)構(gòu)叫做“委員會(huì)”,比如發(fā)展與改革委員會(huì),而實(shí)際上,它們與一般叫做部、廳、局的機(jī)構(gòu)之人員設(shè)置、運(yùn)作機(jī)制,沒(méi)有任何區(qū)別。簡(jiǎn)單地說(shuō),它們都是行政首長(zhǎng)主導(dǎo)。
這些行政機(jī)構(gòu)名不副實(shí),倒也沒(méi)有太大負(fù)面后果,它本來(lái)就是一個(gè)行政機(jī)構(gòu),只不過(guò)由于歷史原因而有一個(gè)委員會(huì)的名義而已。但是,村委會(huì)名為委員會(huì),而按照一般行政機(jī)構(gòu)模式運(yùn)作,卻造成了嚴(yán)重問(wèn)題,因?yàn)?,村委?huì)是一個(gè)政治性實(shí)體,擁有治理村莊的全部權(quán)力。本來(lái),這個(gè)權(quán)力應(yīng)由委員會(huì)成員共享,但現(xiàn)在被集中到村委會(huì)主任一人之手,副主任、委員的權(quán)力則需要主任授予。如果主任不授予,他們就沒(méi)有權(quán)力。很自然的,副主任、委員在重大問(wèn)題上幾乎沒(méi)有決策權(quán)力,他們根本無(wú)法抗衡主任。村委會(huì)主任一個(gè)人壟斷了決策權(quán),形成村委會(huì)主任專權(quán)現(xiàn)象。這樣的村委會(huì)主任很容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府合作,而這種合作很可能忽略乃至侵害農(nóng)村的權(quán)益。這是鄉(xiāng)村諸多沖突的制度根源。
解決這個(gè)問(wèn)題的辦法就是給村委會(huì)“正名”:村民委員會(huì)既然叫做委員會(huì),就應(yīng)當(dāng)切實(shí)按照委員會(huì)制度運(yùn)作。具體地說(shuō),從選舉環(huán)節(jié)開(kāi)始,村民選舉產(chǎn)生若干名委員,這些委員組成村委會(huì),其間沒(méi)有主任、副主任之分。相反,委員會(huì)實(shí)行集體決策制度,所有問(wèn)題均須委員會(huì)通過(guò)會(huì)議的方式共同審議,作出決策。為便于工作,當(dāng)然可以設(shè)立主任,但主任由各委員按照某種規(guī)則輪流擔(dān)任,比如按照姓氏筆畫(huà)輪流,每人半年。他的職責(zé)只是召集村委會(huì)會(huì)議,主持會(huì)議,記錄委員會(huì)的決策,作為村委會(huì)的代表與各方聯(lián)絡(luò)。
這不僅合乎鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng),也是真正的國(guó)際慣例:國(guó)外大多數(shù)基層治理單位,比如市,都實(shí)行委員會(huì)治理模式?;旧?,委員會(huì)治理就是基層治理最合適的形態(tài)。
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