中國的問題不是政策，而是制度
南方周末：目前世界各國主要采用哪些稅制？如何進(jìn)行比較？
李煒光：稅收這方面，哪種稅制更好很難界定。實(shí)行增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅制，還是實(shí)行所得稅為主體的所得稅制，還是雙主體制，要根據(jù)這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來決定。像法國實(shí)行的是增值稅，而美國以所得稅為主。我們國家本來也想建立雙主體制，但沒建成，到現(xiàn)在還是以流轉(zhuǎn)稅為主，達(dá)到70%左右。
但不同的稅制會(huì)對政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。比如，以所得稅為主的國家，一般來說因稅制產(chǎn)生的不公平就比較少。所得稅制是按照利潤來征收的，個(gè)人的全部所得要有一些扣除項(xiàng)目，比如子女享受的教育。
南方周末：中國目前的稅制與發(fā)達(dá)國家有什么不同？
李煒光：最大的不同是決定一國稅收的制度結(jié)構(gòu)不一樣。比如說，在發(fā)達(dá)國家，這個(gè)國家的稅制、稅種、稅目、稅率等一般都是寫在憲法里。關(guān)于稅收在世界上幾乎所有國家都是寫在憲法里，而且往往寫得很清楚。但在中國，憲法里關(guān)于稅收的內(nèi)容非常少，關(guān)于稅的具體事項(xiàng)，基本上是國務(wù)院的事。
稅收的問題，在中國少有經(jīng)濟(jì)學(xué)家出來說話。因?yàn)榻裉斓慕?jīng)濟(jì)學(xué)家大部分都是在歐美等發(fā)達(dá)國家受過教育做過研究的，但那些地方通常已經(jīng)是純市場經(jīng)濟(jì)。財(cái)政稅收預(yù)算問題在那些國家，只需要討論政策而不是制度，因?yàn)槭亲罨镜?，是一個(gè)現(xiàn)代國家“打底”的制度建設(shè)，是最“ABC”的基礎(chǔ)制度。
但中國的問題不僅是政策，更根本的是制度就有問題。作為向現(xiàn)代制度轉(zhuǎn)型的國家，通過稅收關(guān)系可以看到我們的差距。一個(gè)現(xiàn)代國家中人民跟政府的關(guān)系主要是通過稅收來體現(xiàn)。
破除財(cái)政幻象
南方周末：在財(cái)稅制度改革上，你認(rèn)為現(xiàn)在有什么是應(yīng)該做的？
李煒光：其實(shí)中國現(xiàn)在正面臨這個(gè)選擇，中國急需成為一個(gè)稅收國家。什么是稅收國家，稅收國家就是這個(gè)國家是由稅收養(yǎng)活的，必須明確這一點(diǎn)——國家，機(jī)構(gòu)，每個(gè)官員每個(gè)公務(wù)人員，他是吃財(cái)政的飯的，他是由稅收靠億萬納稅人的血汗錢給養(yǎng)活起來的，這個(gè)關(guān)系得先理順了。
真正提供稅收的是普通納稅人，他養(yǎng)活這個(gè)政府，不是政府養(yǎng)活自己。政府國有企業(yè)交的嚴(yán)格說它不是稅收，而是利潤，是租金。但這個(gè)已經(jīng)混淆了多年，政府抓著一百多個(gè)大型央企，認(rèn)為可以養(yǎng)活自己，這叫財(cái)政幻覺。而且很多老百姓還認(rèn)為是政府在養(yǎng)活我們，完全顛倒了。
南方周末：就是這種財(cái)政幻覺進(jìn)一步固化對國有企業(yè)的定位認(rèn)識(shí)，最后造成改革的動(dòng)力缺失？
李煒光：這就是財(cái)政問題的復(fù)雜，很難說清楚，往往被表面上一些事情遮蓋著。
南方周末：在過去改革的動(dòng)力來自哪里？將來又能從何而來？
李煒光：稅制的變化，最初是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變了，稅制不能不改。
中國的稅制基本以改革開放為界，在這之前基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，全是國有企業(yè)。那個(gè)時(shí)候不是稅制，而是叫上繳利潤，然后產(chǎn)品由有關(guān)部門調(diào)撥。變化應(yīng)該是從改革開放以后，在上世紀(jì)1970年代末1980年代初開始的利改稅，通過兩步改革，以稅收取代利潤。
“利改稅”的原因就在于這個(gè)時(shí)候市場已經(jīng)越來越重要了，企業(yè)交稅的問題越來越重要。后面還有一個(gè)比較重要的增值稅改革，也是因?yàn)檫^去工商統(tǒng)一稅是對國企征的，歐洲的增值稅就被引入了中國。這些改革的背景是鄧小平進(jìn)行的放權(quán)讓利改革，是貫穿整個(gè)1980年代的重要改革。
接下來的改革就是財(cái)政體制的改革，后來就是分稅制改革。
將來再往下改革我覺得那就應(yīng)該是財(cái)政支出的改革，是預(yù)算的改革。前面的那些改革是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向市場化轉(zhuǎn)變，它必須跟著變，相對難度并不是很高，怎么改也是收錢的改革，不過是改收錢的方式。但將來的預(yù)算改革就不一樣了，那是花錢的改革，所以遇到了極大的阻力，至今沒有多少推進(jìn)。
稅收杠桿要慎用
南方周末：稅收對于刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是怎樣的關(guān)系？
李煒光：稅收一直被認(rèn)為通過稅率和征收方式可以作為一個(gè)杠桿來用，但是市場化國家應(yīng)該盡量少用。因?yàn)橛幸粋€(gè)稅收公平的問題，你說我給部分企業(yè)減輕了稅收負(fù)擔(dān)，對其他納稅人不公平了。所以我倒是贊成實(shí)行輕稅政策，稅率降低，而且要達(dá)到一定規(guī)模才征收，而且稅率也有梯次。這對剛創(chuàng)立的微小企業(yè)有幫助。
中國實(shí)際上也實(shí)行過這樣的政策，在引進(jìn)外資的時(shí)候。比如有的稅三年免征，此后兩年減半征收。內(nèi)資上一些高科技工業(yè)園區(qū)也用過。
南方周末：但你覺得這種其實(shí)也不是一個(gè)值得提倡的方向？
李煒光：對，像給外資的稅收優(yōu)惠現(xiàn)在已經(jīng)慢慢取消了。一些地方政府為了發(fā)展自己，提供了一種稅收優(yōu)惠的政策，主要是為了吸引別人來。但稅收是一個(gè)杠桿，而且是經(jīng)濟(jì)里頭杠桿作用最大的之一。它運(yùn)用起來有立竿見影的效果，效率很高，但各國運(yùn)用起來都非常小心，因?yàn)楣礁匾?/p>
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