碳稅與碳交易的政策選擇
應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到碳稅并不是單獨存在的一個制度。碳稅的制度設(shè)計要和其他制度相匹配，其設(shè)計應(yīng)切合中國低碳發(fā)展、節(jié)能減排的總體政策框架體系
文/王毅剛
2011年12月21日，歐盟委員會宣布，盡管有包括美國在內(nèi)的眾多國家強烈反對，歐盟仍然從2012年1月1日開始將航空納入碳排放交易體系。
同日，歐盟最高法律機構(gòu)歐洲法院作出裁定，宣布歐盟將要實施的此項政策并未違反相關(guān)國際法，從而駁回美國航空運輸企業(yè)就此提出的訴訟。
國內(nèi)有媒體在報道此事時認(rèn)為歐盟此舉是對國際航空征收“碳稅”。稍前，還有媒體報道，我國預(yù)計于2013年在局部區(qū)域開始征收碳稅，2015年推廣至全國。
一時間，關(guān)于碳稅的討論再度升溫。
然而，將歐盟2012年把航空納入碳排放交易體系視為是對國際航空征收“碳稅”，理解上并不準(zhǔn)確。
碳稅是以減少二氧化碳排放為目的，針對化石燃料如石油、煤炭、天然氣等，以其碳含量或碳排放量為基準(zhǔn)所課征的一種稅目，是應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排的一種政策工具，與碳排放交易有相當(dāng)?shù)膮^(qū)別。
我國政府在剛結(jié)束的德班氣候變化會議上提出，中國從2020年開始可以有條件地承諾強制減排目標(biāo)。國家發(fā)改委已經(jīng)傳遞出在“十二五”期間推出碳稅和碳交易政策的信號。在實踐中，應(yīng)當(dāng)如何打出組合拳，使二者揚長避短，需要政策的協(xié)調(diào)設(shè)計和通盤考慮。
碳稅的爭議與實踐
碳稅的提出，源于英國經(jīng)濟學(xué)家庇古所提出的“庇古理論”，他主張根據(jù)污染所造成的危害程度向排污者征稅，從而達到控制污染排放的目的。
從提出之日起，關(guān)于碳稅的爭論就從未停止過。
碳稅政策的支持者通常認(rèn)為，在實踐中，通過合理的碳稅制度設(shè)計可以部分甚至全部規(guī)避碳稅的負面作用，進而達到“雙重紅利”的效果：第一重即減排；第二重則是政府通過征收碳稅，減少征收其他稅目，如個人所得稅、中小企業(yè)稅負等，達到“稅收中性”（revenueneutral），或?qū)⑻级愂杖胗糜谥С譁p排技術(shù)研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展或社會福利事業(yè)，成為政府長期穩(wěn)定財政收入的來源。
反對者的意見則主要集中在四個方面：第一，對經(jīng)濟的負面影響。主要是增加企業(yè)運營成本、降低產(chǎn)業(yè)競爭力；化石能源價格上漲，誘發(fā)通貨膨脹；滯緩經(jīng)濟增長等。第二，對居民生活的不利影響。主流的碳稅征收方式包括對居民生活中的能源消費（包括交通）征稅，低收入人群對這部分增加的稅收額外敏感，可能降低他們的生活水準(zhǔn)。第三，政府在制度選擇上的考量。在各種政策工具中，政策本身的適用性和對成本效益的考量決定了一個政策是否被推進。第四，征管因素，主要包括征管手段、征管的利益分配格局等，這些都能影響碳稅的實施效果。比如我國如果要征收碳稅，國稅和地稅如何分配、以什么比例分配，直接影響著地方的行為選擇和政策傾向。
到目前為止，碳稅在全球范圍內(nèi)的實踐經(jīng)驗比較有限，很少有制造業(yè)大國實行整套的碳稅規(guī)則。
歐洲從上世紀(jì)90年代起一直試圖引進碳稅卻屢遭反對，轉(zhuǎn)而于21世紀(jì)初開始實施碳交易。目前有較長碳稅實踐歷史的是北歐。
以芬蘭為例，芬蘭是第一個實行碳稅的國家。1990年，芬蘭推出碳稅時，稅率僅為1.2歐元／噸二氧化碳，此后征稅方法和稅率不斷調(diào)整。由于征稅使得工業(yè)企業(yè)成本提高，為了保護本國產(chǎn)品和服務(wù)的國際競爭力，芬蘭在實施完善碳稅政策的同時，也實施了較寬松的稅收減免與返還措施。征收碳稅對芬蘭的產(chǎn)業(yè)競爭力有一定的消極影響，但沒造成大的消極影響，主要是對環(huán)?？萍嫉膭?chuàng)新激勵抵消了一部分消極影響。芬蘭每年碳稅近30億歐元，占總稅收9%。
在審視這些國家征收碳稅的得失時，必須考慮的因素是，這些國家發(fā)達程度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，與我國有著深刻的差別。
協(xié)調(diào)設(shè)計碳稅制度
綜觀之，碳稅的制度設(shè)計要和其他制度相匹配，其設(shè)計應(yīng)切合中國低碳發(fā)展、節(jié)能減排的總體政策框架體系，也就是說應(yīng)該有一個頂層的一攬子低碳政策方案，進行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)劃，使碳稅和碳排放交易制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使碳稅和能源、資源價格（以電價、油價為主）形成機制改革協(xié)調(diào)統(tǒng)一，其中的重點是如何協(xié)調(diào)碳稅和碳交易的制度設(shè)計。
為了達到應(yīng)對氣候變化，減少碳排放的目的，目前國際上比較常用的基于市場的減排政策工具，除碳稅外還有碳交易。
從政策效果來講，碳稅和碳交易各有優(yōu)勢。
碳交易是一種激勵手段，管理當(dāng)局設(shè)定一個排放總量控制目標(biāo)后將排放權(quán)以配額的方式發(fā)放給各企業(yè)，由于不同企業(yè)的二氧化碳減排成本各異，因而可以通過交易獲得成本效率——減排成本相對較低的設(shè)施超量完成目標(biāo)，然后把多出來的配額出售賺取利潤，而減排成本相對較高的廠商通過交易購買配額也可以降低自行達標(biāo)的成本，最終結(jié)果是實現(xiàn)了整體減排成本的最小化。碳交易系統(tǒng)可以形成市場化的碳價格，這樣企業(yè)就可以根據(jù)實際情況選擇技術(shù)革新，提高能效或者是購買碳排放額度。
由此，碳交易制度有兩點優(yōu)勢。其一，碳交易制度是逆經(jīng)濟周期的，可以起到自動穩(wěn)定器的作用。經(jīng)濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排放量的企業(yè)減輕經(jīng)濟負擔(dān)。反之，在經(jīng)濟高漲時期，對企業(yè)碳排放產(chǎn)生抑制效應(yīng)。其二，減少政府干預(yù)。碳稅的制定設(shè)計中有很多政治博弈，政策的制定、通過和實施經(jīng)過時間較長，使得效率下降。而碳交易體系相對來講受到政府的干預(yù)較小，一旦配額分配完畢，政府對于碳交易市場幾乎是不干預(yù)的。
與碳交易中靈活的碳價不同，碳稅是對二氧化碳賦予一個價格，這個價格具有剛性。實際上，碳稅最大的問題即在于，很難確定最合理的稅率，稅率太低不會帶來實質(zhì)性減排，稅率太高會對整個實體經(jīng)濟造成影響。
但是相對于碳交易制度，碳稅的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，覆蓋范圍廣泛；第二，不需要額外建立監(jiān)督管理機制；第三，價格穩(wěn)定，從而使得企業(yè)能夠更好作出如何減少排放的決策；第四，更容易適應(yīng)排放絕對增長的國家。
通常認(rèn)為，碳交易制度在固定的大型排放設(shè)施的排放控制上更為適宜，而碳稅在小型、分散的排放設(shè)施上更加適用。而更重要的是，基于碳交易制度發(fā)展形成的碳金融市場，可能帶給節(jié)能減排一個巨大的市場激勵價值，碳可以發(fā)展成類貨幣的職能，這點是碳稅遠不能及的。從制度層面來看，碳交易可以作為根本性的低碳制度安排。在某種程度上，對于中國節(jié)能減排的成敗而言，碳交易制度會占據(jù)更高的戰(zhàn)略地位。
由于我國主要的碳稅研究專家主張將碳稅的征收放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一切涉及化石能源生產(chǎn)和使用的排放都可以征收碳稅。這樣容易導(dǎo)致一個結(jié)果，即碳稅和碳交易兩種制度的覆蓋范圍有高度重疊的可能性。
以燃煤電廠為例，作為大型、集中的排放源，燃煤電廠通常是優(yōu)先考慮納入碳排放總量控制與交易體系的重點對象（我國將于2013年1月1日啟動的區(qū)域碳交易試點亦是如此）；而燃煤電廠也是主要的高碳化石能源——煤的使用大戶，如果也對其碳排放量征收碳稅，那么無疑是對燃煤電廠的碳排放進行了重復(fù)計算、雙重管控。
對于大型排放設(shè)施，在實踐中鮮見同時征收碳稅又實行碳排放總量控制與交易的。即使先采取碳稅制度然后再逐漸過渡到碳交易制度的，參考英國和澳大利亞的模式，也會發(fā)現(xiàn)另一個問題：這樣會導(dǎo)致對新增設(shè)施的配額實行有償分配，對我國這樣正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和企業(yè)急劇擴張階段的國情來說，企業(yè)考慮到未來新增設(shè)施的需要，會普遍發(fā)生配額的過度儲存行為，這樣將來即使過渡到碳交易，也會喪失碳市場的流動性，以致制度的經(jīng)濟效率受損。這種政策錯配和交叉導(dǎo)致的政策創(chuàng)新失靈現(xiàn)象，在最初的二氧化硫排污權(quán)交易試點中已有苗頭。
另外，比如碳稅的稅率設(shè)置問題。有關(guān)學(xué)者提出了各種設(shè)想：有的認(rèn)為稅率應(yīng)從每噸二氧化碳當(dāng)量10元征收，也有提議從20元/噸二氧化碳當(dāng)量起征。如果孤立地從碳稅的角度來看，可能會覺得10元/噸二氧化碳當(dāng)量是一個可以承受的稅率；但是，如果和碳交易制度聯(lián)系起來看，就值得重新探討。因為碳稅是對排放量全額的征收，10元/噸二氧化碳當(dāng)量的稅率（即碳價）就接近于美國東北部區(qū)域溫室氣體行動（RGGI）的碳排放配額拍賣價格，如果和歐盟碳排放交易體系（EUETS）相比則差別更為明顯，由于歐洲對大型排放設(shè)施的配額大部分是免費分配的，因此很明顯地，如果沒有對其他稅種的相應(yīng)的稅收減免（即稅收中性），那么可以認(rèn)為碳稅是對燃煤電廠的“福利剝奪”，而碳排放交易體系的免費配額通常被看做是對電廠的“福利贈與”，使電廠有足夠的資本和靈活性應(yīng)對排放管制。
在國際視野下設(shè)計碳稅
在全球低碳政策進展中，最近值得關(guān)注的是不久前通過《2011新能源法案》的澳大利亞關(guān)于碳稅的設(shè)計。其管制對象包括500家最大型的排放者，占澳大利亞碳排放總量的60%，管制行業(yè)涉及能源生產(chǎn)、采礦、工業(yè)過程、制造業(yè)、垃圾處理、天然氣供應(yīng)，管制對象為這些行業(yè)中年排放量超過25000噸的排放設(shè)施，部分垃圾處理行業(yè)則是年排放量超過10000噸。管制氣體有四種：二氧化碳、甲烷、氮氧化物和全氟化碳。從2012年7月1日到2015年7月1日，是固定價格“碳稅”階段，特點是這些管制企業(yè)以固定價格向政府購買碳單元（carbonunits），2012年為23澳元，以后每年上漲2.5%。從2015年7月1日以后為靈活價格階段，即我們通常所說的“碳交易”階段，特點是這些管制企業(yè)以拍賣方式從政府購買碳單元，而此時碳單元的價格由市場決定。其中尤為特別的是，對碳密集及貿(mào)易競爭型行業(yè)（EITE），具體包括鋼鐵、鋁、水泥、造紙、煤電行業(yè)，澳大利亞政府實施了一個“就業(yè)與競爭力計劃”（JobsandCompetitivenessProgram），在2013～2014年開始之后的四年里，以工業(yè)援助的形式免費發(fā)放碳單元。
澳大利亞的碳稅方案由于未遭國內(nèi)排放大戶的強烈反對因而得以通過（一部分排放大戶可以獲得免費碳單元，一部分則可以將碳價成本轉(zhuǎn)移給消費者），這一點非常值得研究。初步可以得出的結(jié)論是，澳大利亞利用在本國鐵礦石、煤炭的國際貿(mào)易中所占有的優(yōu)勢地位，實現(xiàn)了碳稅稅負的跨境轉(zhuǎn)嫁，這在邊境調(diào)節(jié)稅和碳稅的協(xié)調(diào)上是一個創(chuàng)造性的設(shè)計。它取決于對未來國際鐵礦石供需形勢不發(fā)生重大變化和轉(zhuǎn)折的預(yù)期、本國礦業(yè)巨頭的國際寡頭地位、中國明顯暴露的買方地位等等。澳大利亞本土的采礦企業(yè)可以較為輕易地將碳稅轉(zhuǎn)嫁給國外的下游消費者（而本國的消費者即鋼鐵生產(chǎn)廠商則獲得免費的碳單元），而澳大利亞之外的鐵礦石廠商都可以獲得額外的生產(chǎn)者剩余，因為澳大利亞鐵礦石價格的上漲必然帶動全球鐵礦石價格聯(lián)動。如果未來中國成為煤炭的大宗進口國，那么情形也比較類似。
澳大利亞征收碳稅方案對我國的啟示之一在于，我們應(yīng)糾正過去把碳稅和碳關(guān)稅兩者相混淆的誤區(qū)，過于擔(dān)心國外因氣候變化而采取措施，對中國實施懲罰性碳關(guān)稅。而實際的情形是，既存在上述情況的可能，也存在另外一種可能，即在我國占有世界主要生產(chǎn)能力的優(yōu)勢出口產(chǎn)業(yè)上，中國具有通過類似于澳大利亞碳稅設(shè)計的國內(nèi)碳稅方案，把出口商品中隱形的內(nèi)含碳（imbeddedcarbon）顯性化的機會，這并不見得會導(dǎo)致喪失國際競爭能力。我國政府在碳稅設(shè)計上可以重新思考這個問題。
再有，還要考慮在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的稅制體系中設(shè)計碳稅，碳稅的設(shè)立和征收應(yīng)和資源稅、能源稅、其他污染物稅費、其他環(huán)境稅相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免過度征稅和重復(fù)征稅?！酰ㄗ髡邽橹袊I(yè)經(jīng)濟學(xué)會研究員）
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