編者按：2002年—2012年，電力行業(yè)的往日與今昔錯(cuò)綜交織。
從廠網(wǎng)分離、電監(jiān)會(huì)成立，到輔業(yè)剝離、區(qū)域電網(wǎng)設(shè)立分部，電力行業(yè)的分分合合無(wú)不滲透著2002年電改“5號(hào)文”的影響。
那份近萬(wàn)字的電力體制改革方案，謀定了中國(guó)電力行業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向，然而，十年過(guò)去，以“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”為主要目標(biāo)的這場(chǎng)改革，究竟進(jìn)展如何？我們又應(yīng)如何評(píng)價(jià)這場(chǎng)改革？
更有甚于，下一個(gè)十年，中國(guó)的電力業(yè)改革又將如何描摹？
自本期起，我們推出《電改十年》系列報(bào)道，與讀者一起走進(jìn)中國(guó)電力行業(yè)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 于華鵬
輸配分開(kāi)，有沒(méi)有必要？
作為電力體制改革四步走計(jì)劃的第三步，當(dāng)前正面臨來(lái)自各方較大的爭(zhēng)議。
日前有媒體報(bào)道稱，國(guó)家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞首次公開(kāi)表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。
然而，按照2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的5號(hào)文，則要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對(duì)配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，從而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開(kāi)的重組。同時(shí)，對(duì)輸配電價(jià)也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷(xiāo)售電價(jià)的四類電價(jià)。
是按電改方案繼續(xù)推進(jìn)，還是順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見(jiàn)”？電改又一次出現(xiàn)方向的搖擺。類似的“認(rèn)識(shí)”沖突，在電改的十年推進(jìn)中，并不鮮見(jiàn)。
甚至于，在“5號(hào)文”的設(shè)計(jì)之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。
5號(hào)文出臺(tái)背后
“實(shí)際上，整個(gè)電力改革思路的形成還要往前推?！痹谡劦阶鳛殡姼姆桨傅?號(hào)文的出臺(tái)時(shí)，當(dāng)年為原國(guó)家電力公司設(shè)計(jì)改革方案的中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理劉紀(jì)鵬對(duì)本報(bào)記者表示，電力體制改革的源頭應(yīng)從撤銷(xiāo)國(guó)家電力工業(yè)部，組建國(guó)家電力公司開(kāi)始。
1996年12月，國(guó)發(fā)48號(hào)文決定組建國(guó)家電力公司，次年1月，國(guó)家電力公司正式掛牌成立。而且在成立之初，電力工業(yè)部并未馬上撤銷(xiāo)，而是與國(guó)家電力公司并存，實(shí)行雙軌制運(yùn)行。
按照當(dāng)時(shí)的方案設(shè)計(jì)，組建國(guó)電公司是要通過(guò)對(duì)國(guó)電的公司改制，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，建立規(guī)范的電力市場(chǎng)。
很快，1998年3月，電力工業(yè)部正式撤銷(xiāo)，原管電職權(quán)移交當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司。改革的第一步政企分開(kāi)完成。
此后，電力改革的主體全部集中在國(guó)電公司本身，且主要解決其一家獨(dú)大的垂直一體化壟斷格局。
“就是這個(gè)時(shí)點(diǎn)，1998年的6月，國(guó)電公司找到我，提出給他們做改革方案的要求?！眲⒓o(jì)鵬表示，“8月份，我為國(guó)家電力公司做出了第一個(gè)改革方案《國(guó)電公司職能部門(mén)及部分直屬公司改革方案設(shè)計(jì)》，這個(gè)方案主要是解決和重新設(shè)計(jì)當(dāng)時(shí)國(guó)電公司的組織機(jī)構(gòu)?！?/p>
記者在劉紀(jì)鵬的辦公室，看到了在5號(hào)文出臺(tái)前后，劉紀(jì)鵬為電改設(shè)計(jì)了7套方案。這7套方案，有個(gè)明顯的分界點(diǎn)，即2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的5號(hào)文。前者主要是為國(guó)家電力公司時(shí)期操刀改革方案，后面幾套方案則為5號(hào)文發(fā)布后，如何分配公司相應(yīng)資產(chǎn)和切割資產(chǎn)進(jìn)行方案制定。
此前，電改方案主要由國(guó)家電力公司自己設(shè)計(jì)并執(zhí)行。然而，就是因?yàn)檫M(jìn)行的是公司以自我為主體的改革，引發(fā)了諸多問(wèn)題。
這期間，有兩件電改的標(biāo)志性事件不可回避，并引發(fā)爭(zhēng)議。其一，即1998年年底，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，隨后經(jīng)貿(mào)委在黑龍江、吉林、遼寧、上海、山東和浙江等地展開(kāi)以省為實(shí)體的廠網(wǎng)分開(kāi)。這在后來(lái)，被認(rèn)為雖打破大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，卻形成了以省為壁壘的電力資源壟斷。
引發(fā)大爭(zhēng)議的標(biāo)志性事件卻是二灘水電站建成即虧損，該問(wèn)題被視為電改的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
1998年，二灘水電站首臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)，年發(fā)電量高達(dá)170億千瓦時(shí)，按照設(shè)計(jì)，水電站主要為四川省提供電力需求，但是建成時(shí)，電力供需發(fā)生了急劇變化，先是重慶市作為直轄市單列，本來(lái)大部分本應(yīng)送向重慶的電量，對(duì)方卻只接納了30%左右，而且受1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)的影響，四川電力整體需求出現(xiàn)了供大于求。
數(shù)據(jù)顯示，二灘電站1998年到2000年三年間的棄損電量高達(dá)183億千瓦時(shí)，水庫(kù)蓄水無(wú)奈白白放掉。
此事隨后引起了時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基和副總理曾培炎的關(guān)注和介入，前者開(kāi)會(huì)要求重新審視電改的進(jìn)程。
其實(shí)此間，對(duì)于電改業(yè)界也開(kāi)始出現(xiàn)不同的聲音，最具代表性的為時(shí)任國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司處長(zhǎng)的王駿發(fā)表的《令人沮喪的電業(yè)改革》，認(rèn)為以“省為實(shí)體”的發(fā)展方針，將導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場(chǎng)，而且導(dǎo)致發(fā)電裝備技術(shù)水平在結(jié)構(gòu)上發(fā)生惡化。
由此多方合力作用下，電改主導(dǎo)權(quán)開(kāi)始從國(guó)家電力公司轉(zhuǎn)向國(guó)家計(jì)委。2000年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)69號(hào)文，宣布暫停以省為實(shí)體的電改工作。同時(shí)成立以國(guó)務(wù)院副總理吳邦國(guó)為核心的電改領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任的曾培炎任組長(zhǎng)，張國(guó)寶、王駿等也被吸納進(jìn)來(lái)。
原國(guó)電公司的電改方向主要為以“全國(guó)一張網(wǎng)”為前提進(jìn)行電力的市場(chǎng)化改革。然而，新成立的電改領(lǐng)導(dǎo)班子，則主張拆分電網(wǎng)，破除壟斷。
此后，雙方圍繞拆分還是不拆，進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論，并提出了多種方案，總結(jié)來(lái)看，主要是國(guó)電電力公司提出的“1＋6”方案和國(guó)家計(jì)委電改小組提出“0＋4”方案。
前者主張保持國(guó)電公司主體不動(dòng)，在其下分設(shè)華北、東北、西北、華東、華中和南方6個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，然后實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。而后者則主張取消國(guó)電公司，組建東北、北方、長(zhǎng)江和南方四大電網(wǎng)公司，國(guó)電直屬電廠與電網(wǎng)公司脫離隸屬關(guān)系，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，此后再將全部發(fā)電廠（站）組建成幾個(gè)電源公司，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。
前者被業(yè)界認(rèn)為是按發(fā)輸配售四大環(huán)節(jié)“大卸八塊”的縱向分拆，后者則在當(dāng)時(shí)被稱為縱橫并用的“破碎式改革”。
隨后，上述方案被國(guó)家計(jì)委“中和”，2001年5月，國(guó)家計(jì)委上報(bào)了“1＋6”的改革方案，即為5號(hào)文的雛形。方案主要內(nèi)容是在拆分國(guó)家電力公司的基礎(chǔ)上，以國(guó)電公司的資產(chǎn)為班底成立國(guó)家電網(wǎng)公司，并作為華北、東北、西北、華中、華東和南方6個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將西北與華北，華中與華東公司合并，最終形成四大區(qū)域電網(wǎng)公司。
應(yīng)該說(shuō)，該方案“吸收”了雙方的意見(jiàn)，但由此，也產(chǎn)生諸多模糊地帶，比如國(guó)網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系，是總公司與分公司的關(guān)系，還是并行的計(jì)劃單列，方案沒(méi)有給出。
當(dāng)該方案為此后的電改方案明晰了一點(diǎn)，即國(guó)家電網(wǎng)的職責(zé)為跨區(qū)線路的管理和調(diào)度，區(qū)域電網(wǎng)主要經(jīng)營(yíng)所轄地區(qū)的電網(wǎng)。
然而方案拿出來(lái)討論后，旋即遭到各方的質(zhì)疑，并被指摘反壟斷的力度不夠。其實(shí)，此間方案出臺(tái)前，美國(guó)加州爆發(fā)了電力危機(jī)，此次危機(jī)讓方案制定者多出一條顧慮，即在破除壟斷的同時(shí)，仍需兼顧電力安全。
此后，雙方再次圍繞方案進(jìn)行博弈，方案此后多次被“中和”，最終確定了將南方電網(wǎng)獨(dú)立出來(lái)先行試點(diǎn)的方案，同時(shí)明確了國(guó)家電網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)的關(guān)系，即區(qū)域電網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)作，與國(guó)網(wǎng)僅保持股權(quán)上的關(guān)系。
這就是最終成形的“電力體制改革方案”，即5號(hào)文，于2002年2月正式發(fā)布。
然而就是這份妥協(xié)的方案，沒(méi)有厘清的諸多界限，為此后的改革推進(jìn)帶來(lái)了眾多新的問(wèn)題，以至于制定雙方在10年后回顧電改的成敗時(shí)，發(fā)出了少有的共同聲音：不滿意?！白鳛閰⑴c者，我也不滿意，國(guó)家發(fā)改委作為改革的主體并不負(fù)責(zé)任，拆分后引發(fā)了電荒，所以我說(shuō)5號(hào)文是在一個(gè)錯(cuò)誤的時(shí)間，以錯(cuò)誤的方式，推進(jìn)了一個(gè)錯(cuò)誤的改革?！?/p>
而國(guó)家電監(jiān)會(huì)的楊明舟則以《中國(guó)電力工業(yè)體制改革基本不成功》為題直指5號(hào)文的不徹底，認(rèn)為對(duì)國(guó)家電網(wǎng)的拆分力度不夠。
一位不愿具名的原國(guó)家計(jì)委方面的方案制定參與者也表示了對(duì)于5號(hào)文推進(jìn)10年的不滿，認(rèn)為市場(chǎng)并未按照其既定的放開(kāi)發(fā)配售環(huán)節(jié)，監(jiān)管輸電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化格局，相反在電價(jià)統(tǒng)購(gòu)包銷(xiāo)的路徑上越走越遠(yuǎn)。
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