“新土改”要邁四道檻：粵、渝、川、津、京農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點調(diào)查
全國農(nóng)村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉(zhuǎn)，廣東佛山市南海區(qū)的配置股權(quán)分紅，天津的宅基地換房等等，不同的地方有著不同的做法，也積累了不同的經(jīng)驗。
近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。然而，取得經(jīng)驗的同時，一些問題也開始暴露；普遍存在的問題表現(xiàn)在四個方面：確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房。
確權(quán)的煩惱
確權(quán)是土地改革工作的基礎，只有經(jīng)過確權(quán)后，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn)。然而，各地在確權(quán)頒證過程中出現(xiàn)了不少問題。
所謂確權(quán)頒證，就是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為農(nóng)民頒發(fā)相應的證書。
2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月底，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達到86%。
早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農(nóng)民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經(jīng)費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。
確權(quán)工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權(quán)的人跳出來要求分紅，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權(quán)標準就顯得非常重要。佛山市南海區(qū)就是例證。
近年來，在佛山市南海區(qū)，農(nóng)民通過土地股權(quán)分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什么新鮮事。據(jù)了解，南海區(qū)集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農(nóng)村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。
目前，涉及股權(quán)糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來嫁出去了，現(xiàn)在要回來分紅)及其子女，有對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計劃生育政策人員等。股權(quán)糾紛的案例，在南海區(qū)人民法院公開的信息里很容易找到。
對于“外嫁女”問題，南海區(qū)委區(qū)政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權(quán)糾紛問題并沒有因此結(jié)束。南海區(qū)人民法院反映，類型復雜的股權(quán)分配案件在不斷涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年9月，南海區(qū)人民法院就已受理該類案件13件。
專家認為，之所以出現(xiàn)股權(quán)紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權(quán)頒證工作，沒有規(guī)定“外嫁女”等群體是否享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)等權(quán)利，才導致今天股權(quán)分配中出現(xiàn)的問題。
除此之外，還有被規(guī)劃沒有確權(quán)的擱置現(xiàn)象。
成都市郫縣郫筒鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)接合部。據(jù)郫筒鎮(zhèn)鵑城村村務監(jiān)督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮(zhèn)部分土地被規(guī)劃進了成都北部新區(qū)。2009年末，當?shù)剞r(nóng)民變成了城鎮(zhèn)居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內(nèi)的22個村子依然沒有被開發(fā)。
成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開始，土地確權(quán)頒證工作也在2008年1月啟動，現(xiàn)在確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。
鵑城村的農(nóng)民看著別的村子的土地都確權(quán)頒證，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農(nóng)政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮(zhèn)很多村民不滿，便向郫筒鎮(zhèn)、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮(zhèn)面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現(xiàn)在，村民想要實實在在的收益。
王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權(quán)頒證。
監(jiān)管缺位
土地流轉(zhuǎn)是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監(jiān)督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生了腐敗。
在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后，每畝地的交易價格至少要扣除幾萬元的政策實施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農(nóng)民拿其中的85%。
以重慶江津區(qū)為例，如果每畝地的地票指標以起拍價19.5萬元的價格拍出的話，減去3.66萬元的政策實施成本(復耕工程成本為1.2萬元/畝；復耕管理成本為1.1萬元/畝；復耕融資成本1.36萬元/畝)，集體收入為2.4萬元，農(nóng)民實際收入約為13.5萬元。
每畝地的政策實施成本為何這么高？復耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出了質(zhì)疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數(shù)據(jù)?！?/p>
重慶某區(qū)國土所長向《中國經(jīng)濟周刊》透露：“一般來說，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會超過1萬元。”僅復耕工程成本這一項，一畝地就可以節(jié)余3000~4000元。
結(jié)余的錢去了哪里？據(jù)了解，一般轉(zhuǎn)化成了街鎮(zhèn)的追加“工作經(jīng)費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經(jīng)費，在街鎮(zhèn)一級，每畝的“工作經(jīng)費”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費的很大一部分演變成了工作獎勵，用以獎勵當?shù)赝瓿扇蝿盏膰凉ぷ魅藛T。
重慶市國土局給每個區(qū)縣都有目標任務，這個目標任務是與績效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經(jīng)濟周刊》說：“雖然是任務，但有獎金刺激，你說這個工作我該怎么做？”他認為，在沒有監(jiān)督的情況下，基層的工作人員為了完成任務拿到獎金，難免采取一些非常規(guī)的手段。
除此之外，在土地流轉(zhuǎn)中，集體資金缺乏有效監(jiān)管，滋生出了腐敗現(xiàn)象。佛山市南海區(qū)因為缺乏有效監(jiān)督機制，有的村干部以權(quán)謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會主任、經(jīng)聯(lián)社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產(chǎn)、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規(guī)發(fā)放借貸，違規(guī)抵押，損害了夏西村村民的利益。據(jù)當?shù)厝私榻B，2012年3月底，“黎某被雙規(guī)”。
據(jù)南海區(qū)某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都并非個案。因為在成立農(nóng)村股份合作制企業(yè)之初，董事長多數(shù)是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監(jiān)事會、董事會成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預經(jīng)濟問題比較突出，對一把手缺乏有效的監(jiān)督。
“所有的權(quán)力都集中在一個人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個村的罪人，這種情況在這里屢見不鮮?！蹦虾^(qū)政府的一位官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
為了對身兼數(shù)職的“能人”進行監(jiān)督，保護村民的權(quán)益，從2011年年初開始，南海區(qū)啟動了“政經(jīng)分離”的農(nóng)村綜合體制改革，并搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺和農(nóng)村財務網(wǎng)上監(jiān)控平臺。目前，體制改革后的監(jiān)督效果正在接受時間的檢驗。
浙江大學公共管理學院教授楊遴杰向《中國經(jīng)濟周刊》表示，南海農(nóng)村實行股份制，實際上是對土地進行“產(chǎn)權(quán)集中”，產(chǎn)權(quán)集中之后，就必須防止代理人道德風險的問題。
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