《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》已基本編制完成。規(guī)劃指出，在擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經(jīng)驗范圍的基礎(chǔ)上，探索實行“人地掛鉤”的政策：城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。
“人地掛鉤”政策探索被認(rèn)為是完善城鄉(xiāng)土地利用制度，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大制度改革。
城鄉(xiāng)土地利用矛盾突出，“增減掛鉤”易跑偏
長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分城市土地承載力不足，出現(xiàn)“圈地潮”，部分農(nóng)村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴張”。相關(guān)統(tǒng)計顯示，1997年到2005年我國農(nóng)村人口減少了9500多萬人，農(nóng)村居民點用地卻反增了176萬畝，農(nóng)民人均用地面積達(dá)到城市的2倍。
隨著我國城市化、工業(yè)化加快推進(jìn)，地方政府越發(fā)感覺到城鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地緊張。重慶市政府參事邱道持說，重慶每年約有50萬人進(jìn)入城鎮(zhèn)，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農(nóng)民進(jìn)城占用大量城市土地資源的同時，其在農(nóng)村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。
城市建設(shè)用地嚴(yán)重緊張和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進(jìn)行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設(shè)用地指標(biāo)找到一條全新路徑。
需要指出的是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，也使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約，改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。
同時也必須看到，一些地方在執(zhí)行國家土地政策時存在兩種沖動：城鎮(zhèn)化、工業(yè)化急需空間的發(fā)展沖動；土地財政下的“賣地沖動”。這兩種沖動直接影響政府土地政策在執(zhí)行過程中“跑偏”：在土地占補平衡的背后，在農(nóng)村，一些農(nóng)民“被上樓”，“被集中”，沒有獲得土地增值收益，有的利益還被損害；在城市，新增建設(shè)用地指標(biāo)的投向是擴大經(jīng)濟規(guī)模、擴張財政收入，而非用于承載新增城鎮(zhèn)人口，并為其提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
不少地方還出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在當(dāng)前我國仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴大內(nèi)需之際，有必要進(jìn)一步對原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進(jìn)一步優(yōu)化。
“人地掛鉤”
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源推動新型城鎮(zhèn)化
為了進(jìn)一步破解用地困局，真正找到承載城市發(fā)展、推動農(nóng)村變革、有效保護(hù)耕地三者之間的平衡點，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，早在2008年，國務(wù)院就提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作。
“人地掛鉤”政策設(shè)計的一個重要目標(biāo)，就是要促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地、人口協(xié)調(diào)發(fā)展，著重解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。相關(guān)專家認(rèn)為，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農(nóng)村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動。
在“人地掛鉤”制度設(shè)計中，隨著人口轉(zhuǎn)移，土地的功能也隨之轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)依據(jù)進(jìn)城人口數(shù)量、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)增加用地規(guī)模，土地供應(yīng)后方可認(rèn)定“地隨人來”；農(nóng)民進(jìn)城后，相應(yīng)減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用，才可認(rèn)定“地隨人走”。
“地隨人走”是土地資源配置的一個基本原則，要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)配置與城鄉(xiāng)人口規(guī)模、分布、流向相適應(yīng)。邱道持說，目前我國每年超過2億多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，有些人已經(jīng)在城市落戶“生根”。這部分人離開農(nóng)村后，其農(nóng)村建設(shè)用地使用粗放、大量閑置。在“地隨人走”制度設(shè)計中，就要求在城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理必須適應(yīng)這一要求。
在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農(nóng)村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標(biāo)就多。用地指標(biāo)向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度更快的城鎮(zhèn)聚集，從而提高土地的利用效率。
重慶市綜合經(jīng)濟研究院總經(jīng)濟師丁瑤說，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，目前東部沿海地區(qū)和中西部若干重點開發(fā)區(qū)域仍將是吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)，但這些地區(qū)都不同程度面臨著建設(shè)用地指標(biāo)管理限制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。
要通過“人地掛鉤”的政策設(shè)計，建立并完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)戶數(shù)量相結(jié)合的機制，一方面要通過城鄉(xiāng)土地調(diào)整，使轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進(jìn)城，使其順利融入城市；另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，使其能平穩(wěn)承接外來人口、農(nóng)村人口。
“人地掛鉤”
須保護(hù)農(nóng)民利益、完善土地配置
采訪中，不少專家認(rèn)為，“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。
與此同時，“人地掛鉤”對“增減掛鉤”的超越之處在于，要使單純的用地指標(biāo)管理向城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模管控轉(zhuǎn)變，要使土地屬性由資源向資本轉(zhuǎn)化，由土地單一城鎮(zhèn)化向人地同步城鎮(zhèn)化擴展，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。
專家認(rèn)為，“人地掛鉤”在探索過程中，必須特別注意兩方面問題：
一是“人地掛鉤”不能損害農(nóng)民土地權(quán)益，必須尊重農(nóng)民意愿和自主權(quán)。農(nóng)村宅基地退出、農(nóng)村土地確權(quán)、“人隨地走”的具體標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民在土地增值中的收益權(quán)、轉(zhuǎn)戶進(jìn)城待遇等與“人地掛鉤”相關(guān)的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。
二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標(biāo)。要在堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動搖的前提下，進(jìn)一步盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地功能互補。同時，優(yōu)化建設(shè)用地在大、中、小城市間的配置，防止土地供應(yīng)“一刀切”、人為造城。（《半月談內(nèi)部版》2013年第3期，記者 李松）
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