特大城市轉(zhuǎn)移人口“落不下”，中小城市“沒人去”，中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路將何去何從？
2012年9月7日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在出席省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)時(shí)，非常形象地描述了城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)注意的路徑選擇。
“上世紀(jì)30年代，我國(guó)有一位地理學(xué)家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國(guó)內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為‘胡煥庸線’。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時(shí)，這條線東南方占36%的國(guó)土居住著全國(guó)96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多?！崩羁藦?qiáng)說。
這位決策者有些擔(dān)心，“目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，更好發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項(xiàng)緊迫的課題?！?/p>
他的擔(dān)憂，折射出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的路線難題。此前數(shù)年間，堅(jiān)持大城市為主體的城鎮(zhèn)化路線和兼顧中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路線幾經(jīng)交鋒。
伴隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是高鐵的遍地開花，路線之爭(zhēng)有所妥協(xié)。2012年7月，李克強(qiáng)在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優(yōu)勢(shì)的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要注重體制機(jī)制創(chuàng)新，打破行政區(qū)域限制，使各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。
誰(shuí)來承載？
在選擇城鎮(zhèn)化模式上，中國(guó)長(zhǎng)期存在小城鎮(zhèn)派和特大城市派之爭(zhēng)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文和住建部分管全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的副部長(zhǎng)仇保興，力主在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不可輕言放棄小城鎮(zhèn)。
陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮(zhèn)居民每人消費(fèi)主要水平，比如說新鮮疏菜每個(gè)人要比農(nóng)民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產(chǎn)品兩倍以上?！卑殡S著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農(nóng)業(yè)人口卻在減少。
仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國(guó)家把人口都集中在一兩個(gè)大城市，農(nóng)村沒有人、大城市承受力不夠，這樣農(nóng)村和城市就都不行了?！贝蟪鞘械幕盍o法直接輻射到農(nóng)村，而農(nóng)村的新鮮農(nóng)產(chǎn)品又因物流不暢等原因沒法進(jìn)城，“大小齒輪中間少了一個(gè)中齒輪”。
但仇保興也承認(rèn)：“近20年來，我們進(jìn)入小城鎮(zhèn)的人口降低了10個(gè)百分點(diǎn)。”
這位有著經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)劃學(xué)雙博士頭銜的學(xué)者型官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，重要的是財(cái)稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過小城鎮(zhèn)，直奔田頭”。
由于政治地位低，小城鎮(zhèn)天然處在劣勢(shì)。2007年，浙江省推出強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，為一些工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)未來升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)時(shí)任鎮(zhèn)委書記沈國(guó)強(qiáng)和浙江省發(fā)改委體改處處長(zhǎng)洪榮喜當(dāng)時(shí)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)透露，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之前，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財(cái)政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬。
仇保興說：“大城市有城市維護(hù)費(fèi)；小城鎮(zhèn)既沒有維護(hù)費(fèi)，聚集力又不夠，再來一個(gè)土地出讓金上交，造成城市結(jié)構(gòu)的兩元?！?/p>
有鑒于此，住建部在政策上有意引導(dǎo)資源向一些小城鎮(zhèn)集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯(lián)合發(fā)改委在全國(guó)19000余個(gè)小城鎮(zhèn)中確定1800個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行重點(diǎn)扶持；其二，聯(lián)合財(cái)政部評(píng)選“綠色小城鎮(zhèn)”，要求綠色小城鎮(zhèn)有規(guī)劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個(gè)“沒有假貨的超市”，此外還要試點(diǎn)三網(wǎng)合一、新能源應(yīng)用等；其三，評(píng)選120個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)；其四，聯(lián)合國(guó)家旅游局評(píng)選特色旅游鎮(zhèn)；其五，擬聯(lián)合農(nóng)業(yè)部推廣“一鎮(zhèn)一品”發(fā)展計(jì)劃。
而陳錫文10年來亦一直嚴(yán)守政策底線，不放松土地用途管制，防止農(nóng)民利益受損、成為城市流民，小城鎮(zhèn)進(jìn)一步凋敝。2010年1月，他在一個(gè)內(nèi)部場(chǎng)合嚴(yán)肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。
這位“農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生的嫡傳弟子，堅(jiān)持“中國(guó)人口較多，單獨(dú)發(fā)展大城市顯然不適合中國(guó)國(guó)情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并行不?！钡挠^點(diǎn)。
然而，堅(jiān)守政策底線的負(fù)面效應(yīng)亦因此凸顯。過于謹(jǐn)慎的“三農(nóng)”政策，使農(nóng)地確權(quán)步伐有所延遲，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)始終未能歸位。上世紀(jì)80年代和陳錫文同在“農(nóng)村改革之父”杜潤(rùn)生手下工作的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁就不止一次“發(fā)牢騷”，“三農(nóng)”政策過于遲緩，拖累了整個(gè)改革進(jìn)程。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在2012年3月的一次會(huì)議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上，土地城鎮(zhèn)化的速度更快。
這一格局，顯然與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遲緩直接相關(guān)。周其仁告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)集體土地權(quán)利模糊之時(shí)，侵權(quán)就難避免。
和周其仁思路接近的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記劉鶴，則更多從小城鎮(zhèn)的低效率角度，對(duì)城鎮(zhèn)化路徑提出建言。
2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重拾城鎮(zhèn)化國(guó)策之后，劉鶴在次年1月即發(fā)表講話稱，與發(fā)達(dá)國(guó)家作為大城市衛(wèi)星城的功能不同，中國(guó)小城鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)是生產(chǎn)出口產(chǎn)品，在人多地少的中國(guó)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低的小城鎮(zhèn)遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮(zhèn)中，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)浪潮，沖擊了傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根基，并且成為中國(guó)加工貿(mào)易的主要力量。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，維護(hù)小城鎮(zhèn)模式的呼聲十分強(qiáng)烈。
劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態(tài)破壞等現(xiàn)象加劇之外，缺乏國(guó)際市場(chǎng)將使生產(chǎn)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去國(guó)際市場(chǎng)支持。因此，大部分小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量都在下降，中等城市的情況也不例外。
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