十八大之后，新型城鎮(zhèn)化被擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置。如何把握新型城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展機(jī)遇，再造一段中國(guó)式發(fā)展的“黃金時(shí)代”，成為各級(jí)政府工作的當(dāng)務(wù)之急。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一個(gè)重要話題難以回避：區(qū)劃格局如何重構(gòu)？地理空間怎樣拆分？
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，國(guó)內(nèi)已有不少城市陸續(xù)進(jìn)行了大手筆的“撤縣建區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，一波席卷東中西部的“圈縣”熱悄然興起。這股風(fēng)潮在沖擊現(xiàn)行行政區(qū)劃格局的同時(shí)，也考驗(yàn)著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的破局之道。
再造區(qū)劃新格局
近日，備受關(guān)注的江蘇省會(huì)南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，原秦淮、白下兩區(qū)合并，設(shè)立新的秦淮區(qū)；原鼓樓、下關(guān)兩區(qū)合并，設(shè)立新的鼓樓區(qū)；南京僅存的兩個(gè)縣，溧水縣和高淳縣，分別在原區(qū)劃范圍內(nèi)撤縣建區(qū)。
本輪行政區(qū)劃調(diào)整后，南京市將由11區(qū)2縣精簡(jiǎn)為11個(gè)區(qū)，從此結(jié)束“縣域時(shí)代”。南京市民政局局長(zhǎng)陳學(xué)榮說，溧水、高淳作為“縣”一級(jí)區(qū)劃，在與城區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)中，存在多重障礙，撤縣建區(qū)后將消除與主城的政策差距，有利于市區(qū)的人才、資金、產(chǎn)業(yè)逐步向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開發(fā)和利用。
記者了解到，去年以來，江蘇多個(gè)地市相繼“撤縣建區(qū)”。GDP過萬億的江蘇經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)市蘇州，將全國(guó)十強(qiáng)縣（市）之一的吳江撤市設(shè)區(qū)；蘇北最大城市徐州市，將銅山撤縣建區(qū)；蘇中的揚(yáng)州市、泰州市分別將江都市、姜堰市劃入市區(qū)范圍。
蘇州市委常委、副市長(zhǎng)周偉強(qiáng)表示，區(qū)劃調(diào)整有利于提高中心城市首位度，充分發(fā)揮市級(jí)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力。
撤縣建區(qū)還在全國(guó)更多地區(qū)上演。在西部，以云南省昆明市為例，2011年底呈貢縣成功實(shí)現(xiàn)撤縣建區(qū)后，下轄6區(qū)4縣3自治縣1縣級(jí)市的昆明市，除祿勸彝族苗族自治縣和尋甸回族彝族自治縣兩地暫未提出撤縣建市（區(qū)）之外，其余的縣都啟動(dòng)了建市（區(qū)）計(jì)劃。
而據(jù)記者粗略統(tǒng)計(jì)，眼下僅貴州、云南、陜西三個(gè)省份，提出撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣份即超過40個(gè)。
多位專家表示，市轄區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)體系可以較好地融入城市核心，市與市轄區(qū)之間和此前市與縣之間存在完全不同的權(quán)力關(guān)系，撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，也將在客觀上推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展，促使縣域經(jīng)濟(jì)盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長(zhǎng)潛力。
“雄獅”和“綿羊”之惑
記者了解到，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，上世紀(jì)80年代后期，東部沿海發(fā)達(dá)省份曾掀起撤縣設(shè)市熱，在某種程度上推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但1997年之后，中共中央、國(guó)務(wù)院作出了暫停審批縣改市的決定。當(dāng)前，隨著大中城市紛紛遭遇發(fā)展瓶頸，以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)呼聲，撤縣建區(qū)開始成為不少地區(qū)調(diào)整行政區(qū)劃的新舉。
“市管縣不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，近年來撤縣建區(qū)工作一直在上報(bào)?！痹叽究h政府一名工作人員表示，一些縣撤縣建區(qū)后，贏得改革先機(jī)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展突飛猛進(jìn)，“我們看在眼里急在心中”。
南京市江寧區(qū)2000年撤縣建區(qū)，經(jīng)過十多年發(fā)展，已相當(dāng)于中等收入國(guó)家和地區(qū)的水平：地區(qū)生產(chǎn)總值從當(dāng)初的不足百億，躍升到2011年的近760億元，較撤縣建區(qū)前增長(zhǎng)了6倍多；人均GDP從2000年的1528美元上升到2011年的逾1萬美元，是之前的6倍多。
撤縣建區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)提升和城市建設(shè)擴(kuò)容，還吸引人口大量集聚，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，江寧區(qū)城鎮(zhèn)人口已超過百萬，預(yù)計(jì)到2030年全區(qū)城鎮(zhèn)人口將接近300萬，相當(dāng)于中等規(guī)模城市?！霸诮瓕幟磕甑馁彿空咧?，超過七成來自江寧之外，可見江寧在南京人心中的認(rèn)可度。”江寧本地一家開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人說。
蘇州吳江撤市建區(qū)后同樣迎來新的發(fā)展契機(jī)。吳江撤市建區(qū)后首屆投洽會(huì)完成簽約項(xiàng)目69個(gè)，總投資450億元。在這些項(xiàng)目中，城市綜合體、總部經(jīng)濟(jì)等高端服務(wù)業(yè)規(guī)模及質(zhì)量都比以往有跨越式提升；龍頭型項(xiàng)目、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等投資勢(shì)頭強(qiáng)勁。
復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)部教授高國(guó)希表示，對(duì)于轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)體系等已經(jīng)融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建區(qū)符合發(fā)展規(guī)律，能夠激發(fā)區(qū)域活力，“打個(gè)比方，就是‘喚醒了沉睡的雄獅’”。
但撤縣建區(qū)也不是全無風(fēng)險(xiǎn)，如果操之過急、單純追求速度，也可能出現(xiàn)建區(qū)之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭減弱的問題，高國(guó)希將其稱為“雄獅”變“綿羊”。
例如，東部某縣改革開放以來，一直在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)體中排名靠前，但改為市轄區(qū)后，由于“行政中心”地位削弱，導(dǎo)致近年來城市化水平、對(duì)企業(yè)的吸引力、居民生活質(zhì)量的提升反而落后于同類地區(qū)。
“撤縣建區(qū)能帶來一些好處，但也意味著原來很多決策權(quán)將被上收，發(fā)展自主權(quán)受限?！备邍?guó)希說，是否撤縣建區(qū)、如何撤縣建區(qū)，要視具體情況而定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才是解決“雄獅綿羊”之惑的根本。
警惕侵害農(nóng)民利益
新型城鎮(zhèn)化破題，必須直面行政區(qū)劃調(diào)整挑戰(zhàn)，而其中“財(cái)政蛋糕怎么分”是繞不開的焦點(diǎn)。一些專家認(rèn)為，個(gè)別地市熱衷撤縣建區(qū)，動(dòng)因之一是當(dāng)前“市管縣”財(cái)政體系與“省管縣”財(cái)政體系之間的矛盾。記者為此采訪多位政府官員，他們均不愿做出正面回應(yīng)。
記者了解到，2009年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，確定在2012年年底前，除民族自治地區(qū)外，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)在全國(guó)全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政的改革目標(biāo)。
“省直管縣”后，縣級(jí)直接與省財(cái)政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，將不可避免地削弱地市級(jí)政府的財(cái)力。在這一背景下，地級(jí)市政府擔(dān)心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區(qū)。
“撤縣建區(qū)是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的重要途徑?！币晃豢h級(jí)政府工作人員表示，實(shí)際上縣里是不愿意的，因?yàn)椤皡^(qū)權(quán)實(shí)際上是小于縣權(quán)的”。
一些學(xué)者則擔(dān)心地方政府在利用“新型城鎮(zhèn)化”名義推進(jìn)撤縣建區(qū)的過程中，掠奪農(nóng)民土地利益，上演強(qiáng)勢(shì)政府、強(qiáng)勢(shì)資本與弱勢(shì)農(nóng)民的不對(duì)等博弈。南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長(zhǎng)胡小武表示，通過撤縣建區(qū)，地級(jí)市可以在較短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大中心城市建成區(qū)的面積，城建用地能夠比較容易地獲得增長(zhǎng)，這也是很多地方熱衷撤縣建區(qū)的一個(gè)主要考慮。
另有專家表示，撤縣建區(qū)后，一些地方依賴的土地財(cái)政，將隨城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大出現(xiàn)新增長(zhǎng)，由此將迎來新一輪拆遷潮，而農(nóng)民在此過程中也將不可避免地遇到諸如房屋拆遷、土地征用等問題，需要在區(qū)劃變革中做好應(yīng)對(duì)預(yù)案。
此外，南京大學(xué)教授張二震還提醒，撤縣涉及的農(nóng)民問題，會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)突出表現(xiàn)為農(nóng)民既沒有享受到“市民”的社會(huì)保障待遇，又將失去國(guó)家惠農(nóng)政策給予的補(bǔ)貼等，對(duì)于可能出現(xiàn)的這種“赤腳市民”群體要引起足夠重視。（《半月談》2013年第5期，記者 劉巍?。?/p>
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