2013年3月17日，新成立的中國鐵路總公司已正式掛牌。成立了64年與共和國同齡的鐵道部正式退出歷史舞臺。
被網(wǎng)友戲稱末任鐵道部長的盛光祖出任中國鐵路總公司總經(jīng)理。而與此同時，原鐵道部部長劉志軍正在北京等待即將進行的開庭審理。
盛光祖從部長到總經(jīng)理的轉(zhuǎn)身間，中國新一輪大部制改革拉開序幕。
今年兩會，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，實行鐵路政企分開。將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)和負責(zé)鐵路建設(shè)等。
“大部制”是社會各界送給新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革的一個代名詞。改革開放三十多年來，我國政府已進行6輪機構(gòu)改革，以使行政體制與市場經(jīng)濟相適應(yīng)。
此次大部制改革的內(nèi)容包括實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。
新一輪大部制改革，正部級機構(gòu)控制在25個以內(nèi)。
機構(gòu)改革：限權(quán)與放權(quán)
對于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶后評價很高：“這是一次真正進入市場化機制的改革，以前機構(gòu)改革過幾次，但作為企業(yè)，我們感覺不到太大的變化。”
宗慶后眼中的大部制改革關(guān)鍵詞是減少審批。
他說，國家最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)。“這是管理思維上的一次重大轉(zhuǎn)變，以前是什么都要批，現(xiàn)在是規(guī)定哪些是必須批的，其他都放權(quán)，這將大大提高投資效率。”
同樣要求放權(quán)的聲音甚至還來自于基層政府。
全國人大代表，山東省濟寧市市長梅永紅舉例，濟寧市引進了一個發(fā)動機項目，工廠都建好了，設(shè)備都上了，但最后需要在發(fā)改部門有一個登記，還不叫審批，叫做備案，“整整折騰我們兩年”。
“我跟發(fā)改部門的領(lǐng)導(dǎo)談這個問題，他們甚至都不知道這個事情。我就問他們：你批不批的理由在哪里？審批的依據(jù)是什么？沒什么依據(jù)。就是他說行就行，說不行就不行，這就表現(xiàn)出我們現(xiàn)在有些部門在審批上極大的隨意性?！泵酚兰t對記者抱怨說。
而每次國務(wù)院機構(gòu)改革，發(fā)改委都是關(guān)注焦點。
中央機構(gòu)編制辦副主任王峰在兩會答記者問時也沒有回避這個問題，他說：“歷次改革，發(fā)展改革委都是大家議論的焦點，因為它管投資，它的審批事項比較多，按大家的話說就是權(quán)力比較集中。這次改革要進一步加大發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的力度。上一次改革在發(fā)改委的‘三定’當(dāng)中，它的第一部分‘職能轉(zhuǎn)變’比任何一個部門的要求都多，這次職能轉(zhuǎn)變推出的十項職能當(dāng)中，相當(dāng)一批都和發(fā)改委有關(guān)系?！?/p>
國家發(fā)改委副主任杜鷹則認為， “轉(zhuǎn)變職能”簡言之就是要減少微觀管理，進一步改善和完善宏觀調(diào)控，著力點就是“市場能管的，你就不要管；市場管不了的，市場不能管的，你就要管。”
在此之前，社會議論大部制改革發(fā)改委權(quán)力更大，堪稱“小國務(wù)院”。王峰和杜鷹在公開場合的上述表態(tài)算是對質(zhì)疑的回應(yīng)。
而佛山市市長劉悅倫將此次大部制改革的重點概括為三個方向的放權(quán)：向地方政府放權(quán)；向生產(chǎn)經(jīng)營單位也就是向企業(yè)放權(quán)；向社會放權(quán)。
目前，我國的經(jīng)濟體制正在由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成社會主義市場經(jīng)濟，因此，從客觀上要求政府不能過多地干涉經(jīng)濟，政府在體制上就必須轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟛恐啤?。所謂的“大部制”重點并非在于政府機構(gòu)的組成部門多少、級別大小，關(guān)鍵在于其權(quán)力是否得到發(fā)揮，最大限度地解決職能交叉、多頭管理的問題，從而提高行政效率。
在轟轟烈烈的大部制改革討論中，武漢大學(xué)社會學(xué)系副教授夏昌奇細心地發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案推出的關(guān)于社會組織管理改革的意義被低估了。
按照1998年的《社團登記管理條例》規(guī)定，我國對社會團體實行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)雙重審批、負責(zé)的管理體制。
按照新的改革方案，現(xiàn)行的社團登記制度將有所松動。行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會組織，在成立時可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。
2008年開始，深圳市試點社團管理的“無主管登記”，允許工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類等3類社團直接申請登記，無須主管單位的事先審查同意。這一項改革試點，順應(yīng)了現(xiàn)實的社會需要，也得到社會的認可。2010年，“無主管登記”獲得第5屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。并終于在此次“兩會”期間得到落實，納入機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的正式方案之中。
夏昌奇認為，放權(quán)是“無主管登記”或者說“直接登記”的核心。社團不再被當(dāng)作需要“婆婆”時刻管束的“兒媳婦”。這既擴展了民間社團發(fā)展的空間，同時也增進了政府與民間社團之間的互信，這是兩者良性互動的基礎(chǔ)。
而國家行政學(xué)院教授竹立家認為，大部制改革的根本目的是要重構(gòu)“政府價值”。就我國目前的發(fā)展階段而言，應(yīng)該是打造一個有效的“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”型政府。
大部制改革：關(guān)于民生的話題
“如今，很多人都說‘準(zhǔn)生證’變成了‘折騰證’。我也看到一對夫婦3年沒辦下‘準(zhǔn)生證’的報道。我贊同取消它?！蹦祥_大學(xué)人口與發(fā)展研究所李建民教授對媒體說。
2012年曾有報道，一對在異地打工的夫婦為辦理準(zhǔn)生證，在居住地與戶籍地之間來回奔波，其間所蓋公章高達40多個。男方當(dāng)事人稱，因自己是集體戶口，需先到二級單位開證明，此后又因無房，而又涉及開無房證明……為此奔波半月有余，而女方更因外地戶口，而為此來來回回折騰了一個月。
服務(wù)百姓、方便百姓無疑是政府機構(gòu)改革的重要目標(biāo)。
“我們要建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)有之義就是要把老百姓的事辦好，保障和改善民生。這是我們政府的性質(zhì)決定的。正是基于這一點，我們歷次改革都從老百姓最關(guān)心的事出發(fā)，找它背后的體制機制問題，力求通過改革解決一些實實在在的問題。”中央機構(gòu)編制辦副主任王峰答記者問時說。
政府職能轉(zhuǎn)變的每一項都和老百姓的民生息息相關(guān)。大家廣泛議論的鐵道部的改革，究竟給我們出行帶來什么影響？
國務(wù)院有關(guān)人士在談到鐵路實行政企分開如何惠民的問題時談到，一是要完善綜合交通運輸體系，為老百姓的出行方便提供保障，使得老百姓下了飛機是要坐火車，還是要上高速公路，在我們建設(shè)的時候，就有一個通盤的考慮，實現(xiàn)無縫銜接，發(fā)揮各種交通的整合優(yōu)勢。二是安全生產(chǎn)?，F(xiàn)在鐵道部是政企不分，一方面它承擔(dān)著企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，反過來它又承擔(dān)著政府的監(jiān)管責(zé)任，這兩個角色是沖突的，是不科學(xué)的。為了保障交通運輸?shù)陌踩?，這個責(zé)任落到實處，現(xiàn)在從體制上就理順了，一分為二，各自承擔(dān)各自的責(zé)任，出了問題也可以問責(zé)。
民以食為天，由于食品安全關(guān)乎民生，被稱為是從農(nóng)田到餐桌涉及職能部門最多、責(zé)權(quán)利最難扯清的監(jiān)管領(lǐng)域。
新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，食品安全監(jiān)管職能的整合也備受關(guān)注。
此前，我國對食品安全的監(jiān)督機制是一種“分段管理為主，品種管理為輔”的模式。
3月29日，新華社著名記者唐師曾在微信上傳了一張照片，一群農(nóng)民工打扮的人圍坐吃拉面，圖片說明是：“五元一碗的拉面能不是地溝油嗎？”
中國工程院院士鐘南山就毫不客氣地指出，我國每年約有350萬噸地溝油回流餐桌，是體制帶來監(jiān)管盲點所致。
以地溝油為例，從地溝油生產(chǎn)到流通到消費，各個部門各管一段：回收是市政部門管，生產(chǎn)是質(zhì)監(jiān)部門管，流通是工商部門管。一有地溝油曝光，雖然衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理局都在管地溝油的事情，但是由于分頭監(jiān)管，若要追責(zé)非常不易。
去年12月底，媒體爆出肯德基使用的原料雞抗生素嚴(yán)重超標(biāo)事件后，山東省政府組成4個督察組分赴青島、濰坊、臨沂、棗莊四市，對山東部分地區(qū)養(yǎng)雞戶超劑量、超范圍違規(guī)使用抗生素等“速生雞”問題督導(dǎo)調(diào)查，責(zé)令所涉企業(yè)整改。
而人們不禁要問，這些“督察組”早干什么去了？
有學(xué)者指出，我國食品問題的癥結(jié)之一是監(jiān)管部門越多，監(jiān)管模糊地帶就越多。
“此次啟動國務(wù)院大部制改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，就是將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合?！眹倚姓W(xué)院社會和文化教研部教授程萍對記者說。
而國家行政學(xué)院教授竹立家在接受記者采訪時說，就以目前比較受關(guān)注的食品監(jiān)管問題而言，我認為并不是簡單地整合到一個部門就能解決。實際上，由于現(xiàn)代社會高度專業(yè)化分工的發(fā)展，各管一段其實是政府監(jiān)管方式的一個必然。就我了解，發(fā)達國家的食品監(jiān)管，研發(fā)、生產(chǎn)、流通、銷售等等環(huán)節(jié)也有非常明確的分工。
“所以，關(guān)鍵問題不是各個部門的拆分組合，而是讓每個部門都能在自己監(jiān)管的領(lǐng)域當(dāng)中負起責(zé)任。這就是我為什么強調(diào)要建立‘權(quán)責(zé)一致’的政府?！敝窳⒓冶硎?。
兩會前，溫州鹿城區(qū)“南塘五組團”業(yè)主大會在網(wǎng)上“火”了。
3月8日，溫州鹿城區(qū)“南塘五組團”小區(qū)的業(yè)主委員會，成了全國第一家獲得民政局社團證的法人業(yè)主組織。委員會共13名成員，由小區(qū)居民選舉產(chǎn)生。
這個名氣聽起來有些江湖氣的業(yè)主大會，是溫州乃至全國第一家有“社團獨立法人資格”的業(yè)主大會。有了這個“法人”資格，小區(qū)業(yè)主將可以名正言順地從事經(jīng)濟和法律活動：“有錢自己花，有官司自己打?！?/p>
傳統(tǒng)意義上的“業(yè)主委員會”和“業(yè)主大會”是指規(guī)范的住宅小區(qū)中，業(yè)主自發(fā)成立的社區(qū)組織。通常只在房產(chǎn)主管部門“備案”，不具備獨立法人資格。此次大部制改革，規(guī)定民間組織可以直接到民政部門備案，困擾全國業(yè)主委員會的身份問題迎刃而解。
房地產(chǎn)專業(yè)律師——北京洪范廣住律師事務(wù)所律師李延武對記者說，小區(qū)物業(yè)管理委員會成為獨立法人意義重大，因為它有獨立訴訟權(quán)利，物業(yè)公司就不敢隨便侵犯業(yè)主的權(quán)利，對老百姓是件好事。
關(guān)于大部制改革與民生的關(guān)系，國家行政學(xué)院教授竹立家一語中的：大部制改革涉及公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等問題，與老百姓生活密切相關(guān)，實質(zhì)上就是要建立一個民生政府，讓老百姓更舒服，生活質(zhì)量更高。
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