基層首創(chuàng) 醞釀“農(nóng)地新變”
土地是農(nóng)民的命根，也是財富之母。如何將農(nóng)村集體土地從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利？在十八屆三中全會和中央農(nóng)村工作會議前后，土地制度改革熱潮在各地涌動不息：農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的出讓、租賃、入股及綜合開發(fā)利用；承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保及流轉(zhuǎn)信托、規(guī)模經(jīng)營；宅基地抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓；征地過程中讓農(nóng)民獲得更多的土地增值收益……一系列帶有突破意義和借鑒意義的試驗，甚至包括一些有爭議的首創(chuàng)嘗試，都在拉開地權(quán)博弈的大幕，同時努力探索保障和發(fā)展農(nóng)民土地分配權(quán)益的種種路徑。
權(quán)利之變：完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，賦予農(nóng)民更多樣化的物權(quán)
“農(nóng)村資源要盤活，就要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進入市場。交易價格可由村民與承包者商定，也可采取競價方式?！睆V東梅州市蕉嶺縣委書記溫向芳說，“最終讓農(nóng)民獲得最大的收益?！?/p>
2013年11月初，蕉嶺縣成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，出臺了該省第一部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等都在交易范圍內(nèi)。
在將農(nóng)村存量土地要素盤活，激發(fā)更大生產(chǎn)力的同時，一些土地流轉(zhuǎn)過程中帶有明顯行政色彩。半月談記者多地采訪發(fā)現(xiàn)，對土地流轉(zhuǎn)，不少地方都制定明確的“工作目標”。當遇到農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地給公司或大戶時，一些基層官員往往認為農(nóng)民覺悟不高、宣傳力度不夠。個別省份甚至提出，“力爭到2015年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占承包耕地50%以上”。部分專家擔心，如果操作不慎，很容易變成運動式土地流轉(zhuǎn)，反而傷害到農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民住房以及“隨房而走”的宅基地究竟如何轉(zhuǎn)讓，廣受社會關(guān)注。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然目前我國政策尚未完全放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但是民間已經(jīng)形成了一個初級的宅基地交易市場。隨著農(nóng)民從“農(nóng)村向城市”、“偏遠農(nóng)村向近郊農(nóng)村”遷移加快，自發(fā)買賣農(nóng)房逐年增多，但由于沒有明確法律規(guī)定，農(nóng)房存在“隱性”買賣、隨意定價、糾紛多發(fā)等現(xiàn)象，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)亟須破題。
浙江溫州樂清市的農(nóng)房跨村“農(nóng)對農(nóng)”買賣可謂這一領域改革探索的先鋒。自2009年以來，樂清市在農(nóng)房和宅基地確權(quán)、登記、頒證基礎上，突破“農(nóng)房只能在同村社員之間買賣”限制，將買賣范圍擴大為全市農(nóng)業(yè)戶口人員。這一“破冰”之舉讓農(nóng)民對自己的房屋有了處置權(quán)。與一般房屋轉(zhuǎn)讓登記不同的是，樂清市農(nóng)房買賣需村委會出具出賣方不止一處房產(chǎn)的證明，以及出賣方簽署不再申請宅基地的承諾書。
據(jù)了解，樂清市農(nóng)房買賣并不改變農(nóng)民原有的村集體經(jīng)濟組織社員關(guān)系?！霸械纳鐔T權(quán)不變，賣房的人仍舊是村集體經(jīng)濟組織成員，享受集體資產(chǎn)的分配權(quán)，買房的人仍舊是原來村集體的社員，并不因買了房就在房屋所在村集體享有社員權(quán)?！睒非迨修r(nóng)業(yè)局黨委委員金龍坤說，這樣做有利于維持村集體成員穩(wěn)定，也有利于將社員資格與農(nóng)房買賣相分離，促進交易進行。
受訪農(nóng)民認為，農(nóng)房可以在全市“農(nóng)對農(nóng)”買賣，相當于給了農(nóng)民選擇權(quán)，至于用不用這個權(quán)利，農(nóng)民自己會權(quán)衡考慮。
據(jù)樂清住建部門統(tǒng)計，自農(nóng)房交易改革以來，樂清全市成交農(nóng)房4397件（含同村、跨村），總面積779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)農(nóng)民“賣房潮”、無處可居等影響社會穩(wěn)定的情況，受到農(nóng)民普遍歡迎。
隨著城鎮(zhèn)化帶來的“拆遷收益”繼續(xù)擴大，農(nóng)民對農(nóng)房的“惜售”更為明顯，不少農(nóng)民已經(jīng)意識到自家農(nóng)房升值的潛力，寧肯空置也不賣。金龍坤認為：“農(nóng)民‘惜售’農(nóng)房是好事，說明農(nóng)民更理性，這絲毫不影響農(nóng)房交易改革的重要意義?！?/p>
經(jīng)營之變：“土改”創(chuàng)新突破現(xiàn)實瓶頸，讓農(nóng)民獲得更多發(fā)展權(quán)
曾引起爭議的嘉興“兩分兩換”是在土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)方面較早的改革探索。自2008年開始，浙江省嘉興市開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”，讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成“有價資產(chǎn)”，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，解決農(nóng)民的社會保障缺失問題。
“兩分兩換”通過財政和政府提供融資支撐，實現(xiàn)“房等人”、“流轉(zhuǎn)金等人”，讓老百姓看見實實在在的利益。嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)黨委書記毛扣軍說，鎮(zhèn)里土地流轉(zhuǎn)每畝一年給農(nóng)戶租賃費600元，租賃費每3年提升10%，租賃費按年結(jié)算。考慮到物價上漲因素，農(nóng)戶也可不要錢，每畝保證600斤稻谷。宅基地可以異地置換政府統(tǒng)一規(guī)劃建設的聯(lián)排別墅，也可以按照“拆一還一”的政策，選擇已建成小區(qū)的公寓房，還可以按照每平方米1000元的補償直接拿現(xiàn)金。
通過農(nóng)民住房空間置換，嘉興城鎮(zhèn)化推進加速，宅基地置換后騰空出來的土地可做工業(yè)用地和商業(yè)用地，保障了農(nóng)民進城后的產(chǎn)業(yè)支持；農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營效益。試點幾年來，嘉興農(nóng)村整體布局得到優(yōu)化。目前試點農(nóng)戶居住的布局城鎮(zhèn)集聚度一般都在50%以上，農(nóng)村建設規(guī)劃布點大幅減少。
在承包地、宅基地流轉(zhuǎn)問題逐步獲得解決的同時，部分希望擴大規(guī)模的承包者遭遇到資金瓶頸。由于土地是從不同農(nóng)戶中承包過來的，承包者不能拿到土地的承包使用經(jīng)營權(quán)證，因此難以獲得銀行貸款的支持。
為此，廣東蕉嶺特別重視同步建立農(nóng)村信用體系。蕉嶺縣金融工作局局長張衛(wèi)告訴記者，如果信用好，農(nóng)戶可在不用抵押的情況下進行信用貸款，額度是1萬至5萬元。針對需要較大數(shù)額貸款的農(nóng)戶或企業(yè)，蕉嶺探索的突破口是，根據(jù)企業(yè)與農(nóng)戶簽訂的合同期限，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，給承包者頒發(fā)一個土地承包經(jīng)營證。“合同到期了，土地證也就到期了，這就可以解決貸款難的問題?！?
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