一直步履遲緩的事業(yè)單位改革最近突然加快了腳步。
《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于今年7月1日正式實(shí)施，對(duì)事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘、競(jìng)聘上崗、聘用合同、獎(jiǎng)懲爭(zhēng)議、工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)等人事管理主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。
事業(yè)單位是一個(gè)龐然大物。當(dāng)前，我國(guó)有111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位、3153萬(wàn)名事業(yè)編制人員，其中67％以上是各類專業(yè)技術(shù)人員。由于種類繁多、情況復(fù)雜、涉及面廣，改革難度非常大，因此《條例》一出，便備受社會(huì)各界關(guān)注。
事業(yè)單位極具中國(guó)特色，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，以提供公益服務(wù)為主要職能。由于歷史的沉積，事業(yè)單位逐漸出現(xiàn)諸多自身無(wú)法克服的弊端：機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，難以適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。
一些事業(yè)單位長(zhǎng)期充當(dāng)“二政府”角色，拿著財(cái)政的撥款，卻較少提供公共服務(wù)；一些事業(yè)單位被主管部門推向市場(chǎng)，成為其斂財(cái)?shù)墓ぞ?；一些事業(yè)單位機(jī)制僵化，不具備存在的價(jià)值?？傊?，對(duì)事業(yè)單位的體制、機(jī)制和制度進(jìn)行改革，已到了不得不為之的地步。
2008年，事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市陸續(xù)開展。6年來(lái),多數(shù)試點(diǎn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展并不多。其中，涉及人數(shù)最多、爭(zhēng)議最大的改革著力點(diǎn)——養(yǎng)老并軌改革，因缺乏國(guó)家的相關(guān)配套政策而被擱置。
事實(shí)上，國(guó)家在十幾年前就啟動(dòng)了事業(yè)單位改革，但多年來(lái)進(jìn)展緩慢，在一些地方屬于“原地踏步”，在某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了一定程度的反彈。之所以出現(xiàn)這樣的情況，除了改革的時(shí)機(jī)、手段、策略、步驟和方法存在問(wèn)題以外，已經(jīng)形成的部門利益和個(gè)人利益固化結(jié)構(gòu)是改革最大的阻力，很難被打破。
但是，開弓沒(méi)有回頭箭。《條例》的出臺(tái)正是一個(gè)很好的契機(jī)，可以促使步履維艱的事業(yè)單位改革繼續(xù)堅(jiān)定地走下去。事業(yè)單位改革，不僅涉及3000多萬(wàn)在編人員的飯碗問(wèn)題，更關(guān)乎更大范圍、更廣人群的切身利益乃至命運(yùn)變遷，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，靈活應(yīng)對(duì)。
改革過(guò)程中，必須充分尊重被改革者的意愿，最大限度地保障多數(shù)人的利益不受損害。下一步，事業(yè)單位改革該如何走，還存在哪些亟待突破的阻力和障礙？半月談“聚焦事業(yè)單位改革”專題調(diào)研小分隊(duì)奔赴各地進(jìn)行了深度調(diào)研。
試點(diǎn)6年，核心問(wèn)題從未改觀
任何一項(xiàng)改革，當(dāng)步入“深水區(qū)”時(shí)，面臨的障礙和困難也就越來(lái)越多。2008年2月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。
6年時(shí)間過(guò)去了，半月談?dòng)浾邚母髟圏c(diǎn)省份了解到，目前，事業(yè)單位改革取得進(jìn)展較多的領(lǐng)域是事業(yè)單位分類改革、人員聘用制改革等，部分事業(yè)單位如出版社等借行業(yè)改革之機(jī)進(jìn)行了轉(zhuǎn)企改制。但是，就事業(yè)單位改革整體而言，事關(guān)核心問(wèn)題的去行政化、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、薪資改革等進(jìn)展十分緩慢，大部分屬于“原地踏步”。到底是哪些深層因素阻礙了改革進(jìn)程？半月談?dòng)浾邔?duì)此進(jìn)行了深入調(diào)研。
事業(yè)單位“官帽”難摘，行政化傾向嚴(yán)重
“逐步取消行政級(jí)別”是2012年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中探索事業(yè)單位管辦分離的一項(xiàng)重要任務(wù)。然而，據(jù)半月談?dòng)浾吡私?，目前我?guó)試點(diǎn)省市取消行政級(jí)別的事業(yè)單位并不多見(jiàn)。
“去行政化是事業(yè)單位改革面臨的首要困難?！眹?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副教授易麗麗表示，目前事業(yè)單位沒(méi)有建立體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)，根據(jù)事業(yè)單位的重要性、規(guī)模大小、發(fā)揮作用等因素確定的等級(jí)規(guī)格體系?！坝捎谑芄俦疚挥^念的影響，有的單位首席專家如果沒(méi)有‘官帽’，在單位內(nèi)部就沒(méi)有較高的政治待遇、沒(méi)有單位內(nèi)部的認(rèn)同感?！?/p>
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院的一位教授說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位職能定位不清，行政化傾向嚴(yán)重。事業(yè)單位與企業(yè)和政府部門相比，主要優(yōu)勢(shì)在于其提供公共服務(wù)的專業(yè)化水平，但目前事業(yè)單位的管理模式基本上是參照政府體制和組織化模式運(yùn)作。
由于行政分割和行政壟斷，事業(yè)單位之間競(jìng)爭(zhēng)很不充分，很多服務(wù)通常由一個(gè)事業(yè)單位獨(dú)家提供，或者政府部門將某種公共服務(wù)委托給單一事業(yè)單位提供，這些都導(dǎo)致了低效率，造成無(wú)論是公共服務(wù)供給的數(shù)量和層次，還是質(zhì)量和種類，都不能滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求。
“去行政化的背后是資源的重新配置?！睎|部地區(qū)一高校負(fù)責(zé)人告訴半月談?dòng)浾?，一旦沒(méi)有行政級(jí)別，高校吸引人才就面臨著多重困難；沒(méi)有行政級(jí)別，按照現(xiàn)行的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，教師的待遇就會(huì)明顯縮水，但年金制度的建立又非常困難；取消行政級(jí)別，高校和地方打交道會(huì)難上加難?！氨热?，從學(xué)校門口的斷頭路何時(shí)能通車，到周圍居民區(qū)的臟亂差影響學(xué)校環(huán)境，學(xué)校處理這些問(wèn)題時(shí)要是沒(méi)有行政級(jí)別，地方一個(gè)小領(lǐng)導(dǎo)都不愿意出來(lái)見(jiàn)面?！?/p>
養(yǎng)老保險(xiǎn)“落地”難：空賬巨大、并軌不易
在珠三角地區(qū)，有的事業(yè)單位、機(jī)關(guān)已經(jīng)開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，由個(gè)人和單位共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但目前全省并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定。廣東省人社廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，還在等待國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)?！?/p>
廣州市一事業(yè)單位負(fù)責(zé)人告訴記者，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革主要卡在錢上。他說(shuō)，如果進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革至少需要兩筆錢來(lái)填窟窿：一是已經(jīng)工作了多年的員工，需要補(bǔ)交工齡內(nèi)的養(yǎng)老金；二是未來(lái)單位承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金，如果財(cái)政不兜底，單位根本拿不出這筆錢。
這家事業(yè)單位的員工張新告訴記者，如果按照相關(guān)規(guī)定，繳納養(yǎng)老金和事業(yè)單位年金，個(gè)人至少得拿出現(xiàn)有工資的16%。這意味著改革后如果不漲工資，每月可支配的收入減少近兩成，生活壓力驟然加大。
針對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，專家分析指出，這一改革的最大難點(diǎn)在于如何彌補(bǔ)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行多年來(lái)形成的巨大空賬。
由于現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員離退休制度屬國(guó)家保險(xiǎn)模式，個(gè)人不繳納任何保險(xiǎn)費(fèi)。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方案后，已經(jīng)退休的部分職工和參加工作的職工，個(gè)人賬戶上沒(méi)有積累基金，就會(huì)形成空賬，這部分資金就構(gòu)成了轉(zhuǎn)制成本。
有學(xué)者測(cè)算，按照8%的個(gè)人繳費(fèi)率，如果3000萬(wàn)事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個(gè)人賬戶中少繳費(fèi)用達(dá)720億元，財(cái)政承擔(dān)的壓力較大。
上海市社科院城市與人口發(fā)展研究所研究員胡蘇云分析，我國(guó)目前實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“三軌制”。其中第一軌的政府機(jī)關(guān)退休人員退休金高于第二軌的事業(yè)單位退休人員；“第三軌”的企業(yè)職工退休人員退休工資低于上述兩軌。當(dāng)初的事業(yè)單位改革試點(diǎn)主要方向是將第二軌向下和企業(yè)退休人員進(jìn)行“并軌”，這樣形成新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點(diǎn)方案受到較大阻力也是必然的。
多位專家告訴半月談?dòng)浾?，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難，還來(lái)源于繳納額度和享受待遇的制定。
“公務(wù)員依然不要繳納養(yǎng)老金，我們卻要繳納養(yǎng)老金了，那以后養(yǎng)老待遇不變，我們豈不是虧了？”一事業(yè)單位工作人員告訴記者，一旦改革，就算不補(bǔ)交之前的個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)，自己每月也要多交數(shù)百元的養(yǎng)老保險(xiǎn)，付出多了，當(dāng)然理應(yīng)多得。
目前，事業(yè)單位退休人員和公務(wù)員的退休待遇差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。東部地區(qū)一位曾參與制定某研究機(jī)構(gòu)事業(yè)單位改革方案的負(fù)責(zé)人告訴記者：“一事業(yè)單位有編制的正教授，養(yǎng)老金待遇從以前和副局級(jí)干部持平一路下降到和處級(jí)干部持平，現(xiàn)在有的地方還不如科級(jí)。”
薪資改革難，收入水平差距大，群體利益難協(xié)調(diào)
值得注意的是，薪資改革的困難來(lái)源于不同事業(yè)單位人員現(xiàn)時(shí)收入水平的巨大差距，以及績(jī)效考核的天然難度。
《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》要求建立“激勵(lì)與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度”和“事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制”?！稐l例》明確，事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼。事業(yè)單位工資分配應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點(diǎn)，體現(xiàn)崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)等因素。
現(xiàn)實(shí)中，不同行業(yè)的事業(yè)單位之間，乃至同一行業(yè)不同事業(yè)單位之間，工資收入分化大，造成薪資改革難。記者在上海市一些高校調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，除了學(xué)科、學(xué)院之間的差距外，市屬知名高校的各種補(bǔ)貼往往要高于教育部直屬高校，不同高校間的收入水平存在天然差異。
同時(shí)，實(shí)行事業(yè)單位績(jī)效工資對(duì)完善分配和激勵(lì)機(jī)制有重要作用，但不少單位和崗位的天然性質(zhì)決定其實(shí)行績(jī)效工資有一定困難。
上海市社會(huì)科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師權(quán)衡表示，和自然科學(xué)部門不同，社會(huì)科學(xué)部門實(shí)行績(jī)效工資有相當(dāng)難度。社會(huì)科學(xué)高度依賴人力資源而非研究設(shè)備的投入，按績(jī)效考核和社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生研究成果的規(guī)律并不吻合，僅僅按月工資進(jìn)行績(jī)效考核不利于主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，如果按項(xiàng)目考核其時(shí)間周期又過(guò)長(zhǎng)，在具體實(shí)施中難以執(zhí)行。
浙江大學(xué)教授何文炯認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)養(yǎng)老保障體制的“并軌”，最大難點(diǎn)在于群體間利益難以協(xié)調(diào)。他表示，事業(yè)單位與國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)進(jìn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。首先，機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的工作人員雖有差異，但都是國(guó)家公職人員；另外，改革目的是要使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“去碎片化”，建立一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不能只改一部分，另一部分按兵不動(dòng)。
引人注目的是，在廣東省深圳市、中山市等地區(qū)，不僅事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，公務(wù)員養(yǎng)老“并軌”也開始破冰。
據(jù)中山市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局局長(zhǎng)張潔藝介紹，中山市公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員全部參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。盡管這項(xiàng)改革剛開始阻力非常大，但這部分人群不應(yīng)該特殊。公務(wù)員、機(jī)關(guān)事業(yè)人員參保，能給群眾起到帶頭示范作用，也是社會(huì)公平的體現(xiàn)。
張潔藝說(shuō)，公務(wù)員、事業(yè)單位人員按企業(yè)職工的辦法，每月繳納社保進(jìn)入個(gè)人賬戶。當(dāng)然，當(dāng)這部分人群退休之后，養(yǎng)老金一部分從個(gè)人賬戶中出，差額部分由財(cái)政補(bǔ)齊。雖然在待遇上仍比企業(yè)職工優(yōu)越，但在國(guó)家沒(méi)有打破雙軌制的情況下，已經(jīng)是一種突破。（記者 周蕊 歐甸丘 胡靖國(guó) 王菲菲 王政 周凱 趙宇航）
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