規(guī)范性文件,被老百姓俗稱為“紅頭文件”?，F(xiàn)實生活中，“紅頭文件”滿天飛,不少單位或組織“拿著雞毛當令箭”，內(nèi)容違法違規(guī)、相互之間“打架”……很多紅頭文件幾乎成了“紅色炸彈”，讓人頭疼不已。昨日，鄭州市發(fā)布通告，明確了哪些單位可以發(fā)布紅頭文件，今后這個鮮亮的紅帽子可不是誰想戴就戴了。
案例：一紙文件，開網(wǎng)吧得先交“買路錢”
今年2月份，鄭州市掃黃打非工作領(lǐng)導小組的一紙紅頭文件，給許多想開網(wǎng)吧的人澆了一頭涼水。
這份文號為“鄭掃（2012）1號”的紅頭文件，印發(fā)了“進一步加強網(wǎng)吧管理的辦法”。其中辦法第2條規(guī)定：鄭州市各縣（市）區(qū)文化行政主管部門對新申請設(shè)立的網(wǎng)吧要嚴格審批程序，除符合《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》和文化部關(guān)于網(wǎng)吧設(shè)立的相關(guān)規(guī)定外，還須滿足6項條件。其中第5項條件是，每家網(wǎng)吧的直營門店需繳納誠信守法及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金30萬元。此外，還規(guī)定，凡是2011年12月31日前設(shè)立的網(wǎng)吧，包括連鎖企業(yè)直營門店和單體門店，申請變更經(jīng)營地址或其他事項的，也要符合第2條規(guī)定，也就是繳納30萬元。文件稱，符合條件的將“優(yōu)先辦理審核審批手續(xù)”，對于不符合條件的，由轄區(qū)工商管理部門會同公安、文化等予以取締。
早在2011年12月8日，鄭州市航空港區(qū)社會事業(yè)局也下發(fā)過另一份文件，規(guī)定關(guān)于入駐該區(qū)的網(wǎng)吧連鎖企業(yè)直營店應達標準，包括“每家直營店繳納誠信守法及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金20萬元”，在“鄭掃（2012）1號”文件出臺之后，該局也迅速將繳費標準提高至30萬元。
此文件一出，立刻引來爭議一片，很多網(wǎng)友在網(wǎng)上發(fā)帖，吐槽“紅頭文件”的威力。
規(guī)定：鄭州市明確“紅帽子”咋戴
昨日，記者從鄭州市法制辦獲悉，市政府已經(jīng)下發(fā)《關(guān)于公布鄭州市規(guī)范性文件備案義務主體的通告》，《通告》明確了鄭州市可以制定“紅頭文件”的單位共有94個。（可登錄鄭州市官方網(wǎng)站http://www.zhengzhou.gov.cn查詢）
鄭州市法制辦負責人告訴記者：《通告》中，12個縣（市、區(qū)）政府、82個市政府組成部門和法律法規(guī)授權(quán)的組織，可以依法制定在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務的各種規(guī)定、辦法、細則及其他具有規(guī)范性內(nèi)容的文件，并于文件發(fā)布之日起15日內(nèi)報市政府法制辦備案，接受備案審查監(jiān)督，看文件內(nèi)容是否規(guī)范，是否有違法違規(guī)內(nèi)容。而政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具有行政主體資格的派出機構(gòu)如某某領(lǐng)導小組、某某指揮部、某某領(lǐng)導小組辦公室，均不得以自己名義制定具有普遍約束力的“紅頭文件”。
除了市級之外，各縣（市、區(qū)）一級單位和組織也經(jīng)常下發(fā)紅頭文件，他們能不能下發(fā)，需不需要備案呢？該負責人解釋說：在鄭州市所有有權(quán)制定規(guī)范性文件的單位都必須執(zhí)行備案制度，接受監(jiān)督，但備案的級別不同?！锻ǜ妗分兴袉挝痪鶠槭斜炯壔蛐枰蚴姓畟浒傅膯挝唬骺h（市）區(qū)政府的組成部門及法律法規(guī)授權(quán)組織也可以發(fā)規(guī)范性文件，但他們不向市政府備案，而是向區(qū)政府備案。如果單位或個人發(fā)現(xiàn)違法制發(fā)規(guī)范性文件的，可以向市政府法制辦申請審查，或者撥打67186315進行咨詢舉報。
建議：紅頭文件不應有處罰、許可等內(nèi)容
河南天坤律師事務所律師尹偉認為：紅頭文件所產(chǎn)生的很多問題，比如紅頭文件與法律的關(guān)系不明確，往往是紅頭文件的效力大于法律，法律的執(zhí)行還往往需要政府部門發(fā)文來支持，等等，都離法治政府的要求有很大的距離。作為法治政府，不僅要在程序上約束紅頭文件，更重要的是要做好如下兩點:
一是從實體規(guī)定上來說，讓紅頭文件的功能僅僅局限于政府內(nèi)部，是機關(guān)內(nèi)部行政性運作的文件。它主要是方便日常管理。如果紅頭文件面向社會，面向企業(yè)，面向公民，則不能有行政強制權(quán)力，不能規(guī)定行政處罰，而只能有建議、指導等功能。一旦涉及行政處罰、行政許可等權(quán)力，就應該用法律法規(guī)來規(guī)定。其理由是政府與公民、企業(yè)和社會組織之間，是平等的法律關(guān)系，而不是上下級行政關(guān)系。而政府內(nèi)部有上下級行政關(guān)系。
二是紅頭文件一旦出現(xiàn)與法律法規(guī)相違背的問題，一旦出現(xiàn)規(guī)定行政處罰、行政許可等越權(quán)的問題，公民、企業(yè)和社會組織等行政相對人，不僅可以就其損害的利益，向相關(guān)行政機關(guān)提出申訴，向人民法院提出行政訴訟，而且還可以就紅頭文件的合法性和合理性提出申訴，甚至向人民法院提出行政訴訟。而法院則可以就此對紅頭文件的合法性和合理性進行司法審查，并作出是否撤銷的判決。當然，行政相對人也可以向人民代表大會提出立法建議書，建議人民代表大會對政府部門的紅頭文件進行立法監(jiān)督?！。ㄓ浾?鄭松波）
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