王紹光 鄢一龍

　　新中國(guó)成立之初，領(lǐng)導(dǎo)人就非常注重發(fā)揮“外腦”的作用，“一五”計(jì)劃編制反復(fù)征詢前蘇聯(lián)的意見(jiàn)，“三五”計(jì)劃期間提出了“領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾”三結(jié)合的方法。但是出于保密的需要，當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委為國(guó)家一級(jí)保密單位，專家作為外部人員發(fā)揮的作用很有限。

　　改革開(kāi)放以后，專家發(fā)揮的作用越來(lái)越大。根據(jù)胡喬木同志在《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策》一文的介紹，20世紀(jì)80年代專家就在決策中發(fā)揮重要作用，一是加強(qiáng)了咨詢機(jī)構(gòu)的作用，主要是國(guó)務(wù)院的內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)，中國(guó)社科院、北京的主要大學(xué)等；二是吸收專家參加論證工作?！捌呶濉币院髮＜议_(kāi)始通過(guò)參加座談會(huì)形式參與政策咨詢，“九五”以后專家進(jìn)一步通過(guò)參與前期研究來(lái)參與政策咨詢，“十五”正式成立了專家審議會(huì)，“十一五”改為專家咨詢委員會(huì)，成為專門的政策咨詢與政策論證機(jī)構(gòu)。

　　哪些人可以參與核心決策？

　　研究機(jī)構(gòu)在決策過(guò)程中無(wú)疑具有很大的話語(yǔ)權(quán)，廣泛參與決策過(guò)程，從決策的核心到外圍，都可以看到專業(yè)研究人員無(wú)所不在的影響。

　　從參與結(jié)構(gòu)來(lái)看，直接參與起草工作可謂進(jìn)入了決策的核心。參與決策核心的是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)，這一委員會(huì)不但是五年規(guī)劃編制的長(zhǎng)設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)，同時(shí)還具有規(guī)劃的論證權(quán)；處于決策咨詢層的是參與決策的前期研究，意見(jiàn)規(guī)劃編制不同階段的征求意見(jiàn)；處于決策咨詢最外圍的是通過(guò)公眾建言獻(xiàn)策渠道、公眾平臺(tái)等主動(dòng)提出各種觀點(diǎn)和建議，以影響決策。

　　部分政府下屬研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者直接參與規(guī)劃的起草工作，例如參與黨的《建議》起草組的成員有中央黨校常務(wù)副校長(zhǎng)李景田，中國(guó)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)白春禮、黃志堅(jiān)，中國(guó)社科院常務(wù)副院長(zhǎng)王偉光，中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉等人；而參與《綱要》起草的則有國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)院長(zhǎng)王一鳴等人。在一個(gè)由政府官員為主的起草組中，學(xué)者參與規(guī)劃起草，為規(guī)劃編制工作提供了專業(yè)性的視角。

　　專家論證是國(guó)家重大決策的法定程序

　　2005年10月，國(guó)務(wù)院明文規(guī)定，實(shí)行編制規(guī)劃的專家論證制度。國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)正式成立后，成員開(kāi)始為37名，后來(lái)增加為56名。“十二五”規(guī)劃編制期間，在不同階段總共召開(kāi)了四次國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)會(huì)議，第一次會(huì)議是在基本思路起草階段的屈群策環(huán)節(jié)（指在編制前期動(dòng)員各方建言獻(xiàn)策）召開(kāi)，討論國(guó)家“十二五”規(guī)劃的若干重大問(wèn)題；第二次會(huì)議是在基本思路征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)召開(kāi)，聽(tīng)取專家的意見(jiàn)；第三次、第四次會(huì)議是在《綱要》征求意見(jiàn)階段召開(kāi)，聽(tīng)取專家的意見(jiàn)。

　　專家委員會(huì)的開(kāi)會(huì)形式，一般是首先是學(xué)習(xí)材料，其次是進(jìn)行分組討論，對(duì)《綱要》（征求意見(jiàn)稿）提出意見(jiàn)，同時(shí)專家們還會(huì)在階段性規(guī)劃文本上直接修改，也有部分專家會(huì)以文章的形式專門提出書面意見(jiàn)，而國(guó)家發(fā)改委會(huì)對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行匯總和研究，考慮是否加以吸納。

　　國(guó)務(wù)院議事規(guī)則明確規(guī)定：提請(qǐng)國(guó)務(wù)院研究決定的重大事項(xiàng)，需要 “經(jīng)專家或研究、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行必要性、可行性和合法性論證”。這表明專家論證已經(jīng)成為重大決策的法定程序。2011年2月召開(kāi)的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)會(huì)議除了提出意見(jiàn)之外，更重要的任務(wù)是起草“十二五”規(guī)劃的專家論證報(bào)告。根據(jù)“十二五”規(guī)劃專家委員胡鞍鋼教授介紹：起草過(guò)程為由國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王一鳴起草論證報(bào)告初稿，專家委員會(huì)反復(fù)討論初稿，而國(guó)家發(fā)改委人員根據(jù)專家委員會(huì)意見(jiàn)反復(fù)修改，最后形成的論證報(bào)告實(shí)際上和初稿基本上完全不同了，會(huì)議形成的專家論證報(bào)告，隨規(guī)劃綱要草案稿一起上報(bào)送審，為增強(qiáng)科學(xué)性提供強(qiáng)有力支撐。

　　萬(wàn)名專家參與“十二五”規(guī)劃政策研究

　　大量的研究機(jī)構(gòu)參與了“十二五”規(guī)劃的政策研究，堪稱世界最大規(guī)模的政策研究，2008年11月6日國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)前期課題研究，同一重大題目就包含了8個(gè)領(lǐng)域的39個(gè)題目。

　　“十二五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題委托形式有兩種，一是直接委托研究，有7個(gè)研究機(jī)構(gòu)；二是向全社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，共有60個(gè)研究機(jī)構(gòu)選題入選。入選的機(jī)構(gòu)主要是政府下屬的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也有2家獨(dú)立協(xié)會(huì)性質(zhì)研究機(jī)構(gòu)以及1家跨國(guó)企業(yè)。國(guó)內(nèi)67個(gè)機(jī)構(gòu)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面1萬(wàn)多名專家參與研究，充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議，最后形成500萬(wàn)字的研究報(bào)告。

　　在國(guó)家發(fā)改委組織開(kāi)展前期重大課題研究的同時(shí)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同時(shí)也委托開(kāi)展重大課題研究，包括國(guó)家行政學(xué)院以及國(guó)外的一些研究機(jī)構(gòu)參與了研究。

　　研究機(jī)構(gòu)提供的前期課題研究成果，為規(guī)劃編制起草所涉及到的重大問(wèn)題提供了第三方的、專業(yè)化的視角，成為規(guī)劃編制科學(xué)化的重要內(nèi)容。

　　由于“十二五”規(guī)劃編制的議程已經(jīng)固定化，這也相當(dāng)于打開(kāi)了一個(gè)巨大的政策討論機(jī)會(huì)的窗口，研究機(jī)構(gòu)在這一期間紛紛通過(guò)召開(kāi)論壇、座談會(huì)、專題研究等形式展開(kāi)公共政策討論，形成了一種政策輿論氛圍。例如，2010年的中國(guó)發(fā)展論壇、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)年會(huì)等重要的政策討論會(huì)都紛紛以“十二五”規(guī)劃編制為主題，這一時(shí)期形成了大量關(guān)于“十二五”規(guī)劃的文章。

　　從參與環(huán)節(jié)來(lái)看，專家的參與主要是在“集思廣益”決策過(guò)程的“一頭一尾”環(huán)節(jié)，中間部分參與比較少。前期的屈群策階段，研究機(jī)構(gòu)提供的研究成果為起草人員提供了思路啟發(fā)，和厘清一些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)；在征求意見(jiàn)階段，學(xué)者提出修改建議，對(duì)規(guī)劃的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估與論證。這兩個(gè)環(huán)節(jié)也是研究機(jī)構(gòu)提出政策建議的活躍期。