“十三五”時期，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一系列硬措施，真抓實干才能見效。習(xí)近平總書記在五中全會規(guī)劃建議說明中指出：“實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗、水資源消耗、建設(shè)用地的強(qiáng)度。這項工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平。”十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》很好地體現(xiàn)了這一思想，提出“實施能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動”。請隨“學(xué)習(xí)中國”小編一起學(xué)習(xí)。

　　一、能源消耗雙控

　　能源是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的動力之源，是國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大，工業(yè)化、城市化進(jìn)程也在加速發(fā)展，能源消耗在迅速增長，環(huán)境惡化也在不斷加劇。在能源與環(huán)境的約束下，要保持經(jīng)濟(jì)的快速和可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建安全、穩(wěn)定、環(huán)保的現(xiàn)代能源消費體系。在2014年6月14日舉行的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，習(xí)近平總書記指出：“堅決控制能源消費總量,有效落實節(jié)能優(yōu)先方針,把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域,堅定調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),高度重視城鎮(zhèn)化節(jié)能,樹立勤儉節(jié)約的消費觀,加快形成能源節(jié)約型社會?！?/p>

　　實施能源消費總量控制是我國重要戰(zhàn)略。過去幾十年，大規(guī)模的能源消耗為經(jīng)濟(jì)增長提供向上動力。“十一五”期間，我國能源消費總量從2005年的23.6億噸標(biāo)煤，增至2010年的32.5億噸，年均增長率6.6%?！笆濉逼陂g，雖然實行能源消耗的控制，但總體還是呈現(xiàn)增長趨勢。國家統(tǒng)計局發(fā)布的2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示, 2015年全年能源消費總量43.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,比上年增長0.9% 。目前我國正在由保供給為主向控制能源消費轉(zhuǎn)變，敞開式的能源生產(chǎn)和消費將受到限制。特別對高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)實行能源消費總量控制強(qiáng)約束，其他產(chǎn)業(yè)按先進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)實行強(qiáng)約束。從國家政策取向上，“十三五”及中長期總量控制仍將延續(xù)。按照《國家能源戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，到2020年一次能源消費總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。“十三五”規(guī)劃綱要提出：“能源消費總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。” 控制能源消費總量實際上是對煤炭、石油消費總量，尤其是降低煤炭消費占比。尤其是嚴(yán)控鋼鐵、水泥、火電等高耗能產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)業(yè)用能，做到這些行業(yè)能源消費總量只減不增。

　　衡量地區(qū)能源利用效率的指標(biāo)主要是能源消耗強(qiáng)度，即單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗。能源消耗強(qiáng)度越高表明能源利用效率越低，反之，則能源利用效率越高。能源消耗強(qiáng)度的變動，一方面反映了能源消費結(jié)構(gòu)的變動；另一方面也反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動。李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報告中指出，“十二五”時期，“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降18.2%，主要污染物排放量減少12%以上。”“十三五”時期的目標(biāo)是單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降15%。

　　對能源消費總量和能耗強(qiáng)度實行雙控，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。我們已經(jīng)不能坐等耗能峰值自然到來，不得不主動調(diào)控、自行斷腕。從能源管理本身看，落實雙控目標(biāo)首先要改變以需求為主導(dǎo)的能源生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向?qū)π枨髠?cè)、供應(yīng)側(cè)進(jìn)行雙向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓勵節(jié)約用能，控制過度用能，限制粗放用能。在宏觀經(jīng)濟(jì)管理上，應(yīng)繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)同時，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)相關(guān)研究，如果降低第二產(chǎn)業(yè)一個百分點，提高第三產(chǎn)業(yè)一個百分點，單位GDP能耗可以降低一個百分點。顯然，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是控制能源總量、提高能效最有效的措施。十三五《規(guī)劃綱要》提出：“深入推進(jìn)能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系?！?/p>

　　二、水資源消耗雙控

　　水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和重要的戰(zhàn)略資源。人類對水資源的依賴越來越嚴(yán)重，而我國人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的28%，屬世界最貧水的國家之一。習(xí)近平指出：“原油可以進(jìn)口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進(jìn)口？”習(xí)近平還強(qiáng)調(diào)：“水安全是涉及國家長治久安的大事，全黨要大力增強(qiáng)水憂患意識、水危機(jī)意識，從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題?！睘榇?，要實施雙控行動，切實加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)。

　　目前，全國年用水總量超過6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢嚴(yán)峻。對于“十三五”時期的用水總量，《規(guī)劃綱要》提出：“用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)?！薄兑?guī)劃綱要》提出要全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，“落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，實施全民節(jié)水行動計劃；堅持以水定產(chǎn)、以水定城，對水資源短缺地區(qū)實行更嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、取用水定額控制；加快農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水改造，扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合水價改革，開展節(jié)水綜合改造示范；加強(qiáng)重點用水單位監(jiān)管，鼓勵一水多用、優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)利用；建立水效標(biāo)識制度，推廣節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品；加快非常規(guī)水資源利用，實施雨洪資源利用、再生水利用等工程?！?/p>

　　水資源高效利用是保障可持續(xù)發(fā)展的重要方略。干旱（水少）、洪澇（水多）和污染（水臟）是我國水資源高效利用面臨的三大問題，只有科學(xué)治理和高效利用各種水資源，才能實現(xiàn)國泰民安，山清水秀。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確指出，把發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護(hù)技術(shù)放在優(yōu)先位置，下決心解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大瓶頸問題；重點研究農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，開發(fā)灌溉節(jié)水、旱作節(jié)水與生物節(jié)水綜合配套技術(shù)。水利不但是農(nóng)業(yè)的命脈，還是城市的命脈，是工業(yè)的命脈，是國家的命脈?！兑?guī)劃綱要》提出：“加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)水資源科學(xué)開發(fā)、合理調(diào)配、節(jié)約使用、高效利用，全面提升水安全保障能力。”要開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，健全完善節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備和器具?！兑?guī)劃綱要》提出，“組織實施能效、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動?！彼А邦I(lǐng)跑者”制度是對市場上用水效率最高的節(jié)水產(chǎn)品給予財政激勵的政策，基本做法是：政府通過財政補(bǔ)貼（獎補(bǔ)）等激勵政策，激勵能效水平最高的少數(shù)節(jié)能產(chǎn)品，一旦市場上有更多同類產(chǎn)品達(dá)到這一能效水平，政府就將激勵的能效標(biāo)準(zhǔn)提高到新的最高水平并給予新一輪激勵，依此滾動實施。

　　三、建設(shè)用地雙控

　　土地資源是人類實現(xiàn)自身與社會發(fā)展必不可少的條件。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，大量的土地資源被用于城市建設(shè)，使得農(nóng)用地的規(guī)模不斷縮減。同時，在土地資源開發(fā)利用及管理過程中，存在著大量影響土地增值效益的問題，使得部分土地資源被破壞、浪費以及污染，不利于保證土地資源的持續(xù)性發(fā)展。因此，既要嚴(yán)控新增建設(shè)用地，又要實現(xiàn)對土地資源的高效利用。2013年12月召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)：“必須堅定不移推進(jìn)節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。”李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，“大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。習(xí)近平總書記指出，“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。

　　《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出了“建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制”的目標(biāo)：“實施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實現(xiàn)全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上?！?控制建設(shè)用地總量，就要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模；逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模；著力盤活存量建設(shè)用地；有序增加建設(shè)用地流量?！兑?guī)劃綱要》提出要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用，“嚴(yán)控新增建設(shè)用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴(kuò)張；有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡土地開發(fā)利用，推進(jìn)建設(shè)用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用，促進(jìn)空置樓宇、廠房等存量資源再利用；嚴(yán)控農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，探索建立收儲制度，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地；開展建設(shè)用地節(jié)約集約利用調(diào)查評價。”《規(guī)劃綱要》還提出：“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點。完善工業(yè)用地市場化配置制度。”

　　針對 “十三五”時期建設(shè)用地利用效率問題，《規(guī)劃綱要》提出,“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%?！蔽覈I(yè)用地效率較低，容積率平均僅為0.3-0.6；每億元GDP占用建設(shè)用地規(guī)模為102.7公頃，與美國、日本、韓國的經(jīng)濟(jì)增長地耗水平相比，分別是21世紀(jì)頭10年各國水平的2.3倍、8倍和4.8倍。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統(tǒng)發(fā)展方式普遍存在，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、浪費土地的情況依然突出。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出：“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度?！薄兑?guī)劃綱要》提出，強(qiáng)化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，“推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端高效發(fā)展，優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，逐年減少建設(shè)用地增量，提高土地利用效率。”

　　習(xí)近平指出：“節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。要大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。”

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