農(nóng)業(yè)保險被定位為商業(yè)保險受質(zhì)疑
在我們這個自然災(zāi)害多發(fā)的農(nóng)業(yè)大國，多年來，加快農(nóng)業(yè)保險立法，依法建立持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度的呼聲頻擊國人耳鼓。但如今我國第一個農(nóng)業(yè)保險法規(guī)——《農(nóng)業(yè)保險條例(征求意見稿)》(以下簡稱意見稿)終于面世開始網(wǎng)上公開征求意見時，它不僅傳達出“農(nóng)業(yè)保險發(fā)展終將有法律保障”的積極信號，也引發(fā)不少的憂慮和質(zhì)疑。
有專家指出，意見稿總體上是商業(yè)保險公司的農(nóng)業(yè)保險條例。它混淆了農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)保險的不同性質(zhì)，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法及國家相關(guān)政策精神矛盾，也沒有尊重互助保險組織多年的努力和實踐。
除了相關(guān)專家的意見和建議，在近日相關(guān)采訪中，記者還感受到農(nóng)(漁)民對條例的困惑、互助保險組織因而產(chǎn)生的沮喪情緒等。
一些業(yè)內(nèi)人士、專家學(xué)者指出，我國農(nóng)業(yè)復(fù)雜多樣，農(nóng)業(yè)保險需要不同保險組織的合作，不能搞單一制。條例應(yīng)明確互助合作保險組織的合法地位，給它們一個公平的市場競爭環(huán)境。
農(nóng)業(yè)保險本質(zhì)是農(nóng)業(yè)政策
“農(nóng)業(yè)保險立法必須與商業(yè)保險分開，另行規(guī)定。更不能用商業(yè)保險辦法經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險?！?月11日下午，郭永利在接受《法制日報》記者采訪時如是說。
郭永利從事農(nóng)業(yè)保險工作25年，是民盟中央農(nóng)業(yè)委員會委員、原國務(wù)院農(nóng)研中心副研究員，目前在江泰保險經(jīng)紀有限公司農(nóng)林部任首席專家。這次條例意見稿出來后，他第一時間向國務(wù)院法制辦遞交了一份充滿質(zhì)疑的意見書。在他看來，意見稿將農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”，從根子上就是錯誤的。
郭永利強調(diào)，農(nóng)業(yè)保險的本質(zhì)是國家為農(nóng)民建立的公共風(fēng)險保障制度，應(yīng)謀求農(nóng)民和公眾利益最大化，而不是追求利潤最大化的商業(yè)保險。在他看來，農(nóng)業(yè)保險不屬于保險法調(diào)整范疇，這也是國際慣例，美國、日本、法國等基本如此。
在近日召開的一個相關(guān)研討會上，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險系教授庹國柱表示，在立法宗旨上，意見稿與2009年、2012年中央1號文件及農(nóng)業(yè)法相抵觸；在立法思路上，農(nóng)業(yè)保險條例不應(yīng)是保險法的配套法規(guī)，而應(yīng)是農(nóng)業(yè)法律體系中的組成部分。
庹國柱還認為，意見稿表現(xiàn)出對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識錯誤。農(nóng)業(yè)保險的政策性不是“政府兜底、強制性”，而是國家財政支持。
據(jù)介紹，鑒于農(nóng)業(yè)保險的獨特性，多年來，無論是農(nóng)險專家還是相關(guān)法律學(xué)者，不少人認為農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)獨立于保險法之外。上世紀90年代我國研究起草保險法時，將原本已經(jīng)寫入、打算獨立成章的發(fā)展農(nóng)村互助合作保險的內(nèi)容拿出，原因即認為放在里面不合適，應(yīng)另行規(guī)定。
記者了解到，早在2006年就啟動的農(nóng)業(yè)保險立法，歷經(jīng)波折、幾經(jīng)易稿，且曾以《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》為名。
互助保險組織認為有失公平
上述意見稿公示后，陜西、湖北等地農(nóng)機安全互保協(xié)會給一位農(nóng)險專家發(fā)來短信說，這個條例沒有鼓勵支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險的意思，不符合農(nóng)業(yè)保險的本性。據(jù)介紹，上述兩協(xié)會目前已分別有農(nóng)機戶會員23萬和108萬。
說起我國從事農(nóng)業(yè)互助合作保險的機構(gòu)，最有名的大概要算有近20年歷史的中國漁業(yè)互保協(xié)會。在近日采訪中，記者也分明感受到協(xié)會上下的低落情緒。
互助保險組織的失望，不僅源于意見稿將一直呼吁走政策性保險之路的農(nóng)業(yè)保險給出“有國家補貼的商業(yè)保險”定位，更因為意見稿中這樣的規(guī)定:本條例施行前，已經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司以外的其他保險組織，自本條例施行之日起2年內(nèi)，符合國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定條件的，可繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。
一位“老農(nóng)險”頗為激動地說，難道這個條例把農(nóng)業(yè)法關(guān)于建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的互助合作保險組織的規(guī)定給槍斃了?互助保險組織竟然既不鼓勵也不發(fā)展了?
與這些略顯情緒化的意見相比，中國漁業(yè)互保協(xié)會有關(guān)負責(zé)人的話則相對理性:“2012年中央一號文件提出扶持發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險，在條例中沒有得到體現(xiàn)。縱觀保險歷史，不同保險組織及模式在時間上是繼起的，在空間上是融合的，鑒于農(nóng)業(yè)(漁業(yè))的特性，不同保險組織應(yīng)該發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成整體合力。我們并不排斥商業(yè)保險公司，只要我們被認可，漁民愿意投保誰就投誰。我們需要的是作為一個平等的市場主體，需要一個公平的市場環(huán)境?！?/p>
記者了解到，上世紀90年代初，商業(yè)保險公司看到漁業(yè)保險市場風(fēng)險大、賠付高、沒利潤而退出。為了給漁業(yè)和漁民提供一個風(fēng)險保障的制度和體系，農(nóng)業(yè)部在1994年7月成立了中國漁船船東互保協(xié)會(后更名為中國漁業(yè)互保協(xié)會)。2011年漁業(yè)互保承保漁民93萬人，漁船7.3萬艘，收取保費10.6億元，提供了1780億元的保障。18年來風(fēng)險準備金積累8億元。
與之相對照的是，2011年各家商業(yè)保險公司開展的農(nóng)業(yè)保險(除漁業(yè)外)共收取174億元保費(含中央財政補貼97億元)，卻只提供了6500億元的保障。
5月10日，記者見到全國人大代表、浙江舟山華鷹遠洋漁業(yè)公司董事長李科平。這位早在1995年就參加漁業(yè)互保的“船老大”，對漁業(yè)互保非常認可。他說當初他們都是老舊船，保險公司只保新船、保大船，漁業(yè)互保卻給保，這讓他們很欣慰。
李科平說，互保協(xié)會還免費幫他們進行船員安全技能培訓(xùn)、添置安全設(shè)備、配置醫(yī)療設(shè)施等。出了事，協(xié)會工作人員會在第一時間趕赴現(xiàn)場，如果出現(xiàn)漁民死亡和失蹤，協(xié)會還特事特辦，三天內(nèi)支付一半的賠償金，幫助處理善后。這些保險公司還很難做到。
談起正在征求意見的條例，仍不失漁民的木訥與樸實的李科平不明白，“明明做得好好的，為什么又要變?”
記者還被告知，2005年以來，我國道路交通法把農(nóng)機保險規(guī)定為法定保險，但實際上保險公司怕虧損、農(nóng)民買不到保險，農(nóng)機監(jiān)理不給拖拉機掛牌、年檢、辦證，拖拉機上路沒牌交警就罰錢扣車。一時間大量農(nóng)機裸奔，安全管理失控。后來陜西、湖北等省農(nóng)機局請專家?guī)椭闪⒘宿r(nóng)機安全互助協(xié)會，開展了農(nóng)機安全互助合作保險，問題才開始解決。目前陜西財政還給農(nóng)民40%的互保會費補貼?；ブｋU事業(yè)正在此領(lǐng)域快速發(fā)展。
有專家指出，互助保險具有商業(yè)保險不可替代的作用，目前的意見稿對互助合作保險組織有失公平。條例應(yīng)明確和承認互助合作保險組織的法律地位和重要作用。
農(nóng)業(yè)部建議發(fā)揮互保組織作用
中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院一位教授在接受《法制日報》記者采訪時表示，農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償機制是一個體系，不是哪個部委單打獨斗能建立起來的。商業(yè)保險和互助保險各有各的主線，可相互滲透、相互合作，不要輕易否定任何一面。
記者了解到，在多年的農(nóng)業(yè)保險立法期間，農(nóng)業(yè)保險專家、農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)業(yè)互助保險組織等多次反映過意見建議，但被采納的情況并不理想。針對目前的意見稿，上述方面再次提出意見。其中，今年3月農(nóng)業(yè)部提出意見稱，“在有關(guān)制度設(shè)計上，應(yīng)當充分考慮農(nóng)業(yè)保險不同于商業(yè)保險的特殊性，尊重農(nóng)業(yè)保險實踐，發(fā)揮各類農(nóng)業(yè)保險組織包括互助合作保險組織的作用，科學(xué)界定保險范圍和有關(guān)部門職責(zé)。”
農(nóng)業(yè)部還建議將一些條款中的“保險公司”改為保險機構(gòu)(包括保險公司和互助合作組織)、刪除第四十一條，即繼續(xù)經(jīng)營2年的規(guī)定等。
還有專家認為，應(yīng)召開有各方代表、專家學(xué)者等參加的立法聽證會。
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