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制度反腐模式的階段性困境與應(yīng)對(duì)策略

曹雪松

（中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院 科研部，北京 100877）

　　收稿日期：2014-06-13
作者簡介：曹雪松，男，遼寧撫順人，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院科研部研究人員，博士。
一、引言
　　　所謂反腐敗模式，一般來看，指的是反腐敗工作要素，包括反腐主體、反腐規(guī)則、反腐方式、反腐理念等所體現(xiàn)出的組合結(jié)構(gòu)方式及其表現(xiàn)形式。由于在不同的歷史發(fā)展階段，我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要素因其時(shí)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的不同，而不斷地發(fā)生著結(jié)構(gòu)上的變動(dòng)、調(diào)整和優(yōu)化，其表現(xiàn)形式亦有所差異，客觀上推動(dòng)了反腐敗模式的變遷。
　　　采取什么樣的反腐敗模式，是能否取得反腐敗斗爭勝利的關(guān)鍵所在。因此，國內(nèi)學(xué)者對(duì)反腐敗模式進(jìn)行了深入研究，并從不同角度對(duì)其變遷過程作出了劃分，如運(yùn)動(dòng)反腐模式、權(quán)力反腐模式、制度反腐模式（汪松明，2006）；運(yùn)動(dòng)反腐模式、制度反腐模式、和諧反腐模式以及權(quán)利反腐模式（杜治洲，2010）；運(yùn)動(dòng)反腐模式、組織反腐模式、制度反腐模式、法治反腐模式（宋廣奇，2011）；等等。綜觀這些不同反腐模式變遷的劃分，盡管在名稱上有所區(qū)別，但總體來說，其發(fā)展演進(jìn)的脈絡(luò)基本是一致的，都以運(yùn)動(dòng)式反腐為起點(diǎn)，逐步過渡到以制度反腐為主，并向制度反腐的深化進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
　　　制度反腐的重要特征突出表現(xiàn)在了我國與反腐敗相關(guān)的制度建設(shè)的大發(fā)展，《國家公務(wù)員暫行條例》《關(guān)于建立巡視制度的暫行辦法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等一大批法律法規(guī)相繼出臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部門在1978年至1991年期間制定的廉政規(guī)則只有204條，而在1992年至2001年期間制定的廉政規(guī)則就有217條，這些廉政規(guī)則所包含的內(nèi)容也更加深入和細(xì)致[1]。同時(shí)，為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始合署辦公，派駐工作、巡視工作也相繼在全國推行展開。黨的十五大還提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與”的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，明確了反腐敗參與主體的職責(zé)定位、理順了組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作逐步走上了法治化軌道。
　　　在這一階段之后，如眾多學(xué)者所劃分的依靠法治反腐的法治反腐模式、以懲治和預(yù)防腐敗體系出臺(tái)為標(biāo)志的體系反腐模式，強(qiáng)調(diào)公眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的權(quán)利反腐模式等，由于本質(zhì)上都是在制度框架內(nèi)的進(jìn)一步深化和完善，因此仍可以從宏觀上稱之為制度反腐模式。同時(shí)，這些后續(xù)劃分的反腐模式所體現(xiàn)的價(jià)值內(nèi)涵，也從另一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前制度反腐模式需要繼續(xù)解決其內(nèi)在困境的發(fā)展趨勢和必然。
二、制度反腐模式的階段性困境辨析
　　　在我國反腐敗工作步入制度反腐模式后，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作有了更加扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，這些規(guī)章制度對(duì)于規(guī)范公職人員權(quán)力行使、懲治和預(yù)防腐敗產(chǎn)生了極大的促進(jìn)作用。但是，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢任務(wù)的發(fā)展變化，制度反腐模式也逐漸出現(xiàn)了一些與之不相適應(yīng)的困境。由于這些困境的根本原因在于制度反腐模式的要素結(jié)構(gòu)及其作用還未得到充分優(yōu)化和發(fā)揮，可以在當(dāng)前模式下得到解決，因而稱之為階段性困境。
（一）反腐制度供給困境
　　　制度供給的科學(xué)性和有效性，是制度反腐模式下的重要理論和實(shí)踐問題，也是制度反腐模式得以成立的前提條件和基礎(chǔ)。當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作制度還存在著的不科學(xué)不完善現(xiàn)象，在很大程度上制約著反腐敗工作的具體實(shí)踐。第一，制度及制度體系的問題。就單項(xiàng)制度來說，一些反腐敗制度設(shè)計(jì)缺乏事先的科學(xué)論證和評(píng)估，也缺乏事后的及時(shí)彌補(bǔ)和完善，因而要么缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、周密性，給規(guī)避制度留下較大空間；要么過于原則、標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏可操作性，給自由裁量提供了回旋余地，因而難以適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢和任務(wù)的發(fā)展，變相增加了以人治代替法治的執(zhí)紀(jì)色彩。就制度體系來說，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，制度結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性不足，平衡性不強(qiáng)，有機(jī)聯(lián)系不夠，容易出現(xiàn)相互抵觸或重疊現(xiàn)象，破壞了制度的行為導(dǎo)向作用，也破壞了制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，削弱了制度的系統(tǒng)性功效。第二，偏重于規(guī)則供給。制度一詞，從微觀層面上來說僅代表制度規(guī)則，從宏觀范疇上來說，則囊括了制度規(guī)則、體制與機(jī)制的概念。所謂制度規(guī)則，簡而言之是制度運(yùn)行的規(guī)則；體制是一個(gè)系統(tǒng)或整體賴以運(yùn)行的基本憑借和依據(jù)，是制度規(guī)則運(yùn)行的框架或軌道；機(jī)制則著重強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部中各要素之間相互作用的過程和方式，是在體制框架下實(shí)現(xiàn)制度規(guī)則的具體方式、方法和程序。三個(gè)要素構(gòu)成了一個(gè)完整有效的制度運(yùn)行鏈條。因此，體制機(jī)制建設(shè)是否科學(xué)合理、運(yùn)行是否順暢有效將在很大程度上決定制度規(guī)則效能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。在制度反腐模式的前一個(gè)階段，我們實(shí)際上還是強(qiáng)調(diào)了制度的微觀層面，即制度規(guī)則的概念，主要表現(xiàn)為針對(duì)反腐敗制度規(guī)則的需求進(jìn)行供給，而對(duì)能有效促進(jìn)制度規(guī)則得以順利有效實(shí)施的體制機(jī)制的供給不夠。因此，在制度執(zhí)行力不強(qiáng)的問題上，盡管有制度意識(shí)淡薄而不依法紀(jì)的原因，也有著因體制機(jī)制不順暢而妨礙了制度執(zhí)行的原因。
（二）反腐機(jī)構(gòu)職權(quán)困境
　　　在政黨主導(dǎo)型反腐敗體系下，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)是我國反腐敗制度的核心力量，職責(zé)定位于組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。但囿于一個(gè)時(shí)期以來的體制機(jī)制束縛，其反腐職權(quán)發(fā)揮得并不順暢。第一，同級(jí)黨委制約慣性。受同級(jí)黨委制約，是黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮受限的重要原因，也是一個(gè)由來已久的老問題。盡管黨的十二大取消了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的提法，但由于沒有將這一體制具體化、程序化、制度化，因而并沒有從實(shí)踐操作層面真正改變紀(jì)委的尷尬地位，紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作慣性始終貫穿于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的方方面面。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，作出了“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”的具體規(guī)定，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，向破除紀(jì)委受同級(jí)黨委制約、保持監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立性方面走了一大步。但同樣，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制框架下，同級(jí)黨委原有的一些不合理制約的慣性不可能立刻消失，紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中不可避免地還會(huì)受到同級(jí)黨委不同程度的影響，如當(dāng)上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委意見不一致的情況下，就可能會(huì)令紀(jì)委束手束腳。因此，如何盡快實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)為主”的制度設(shè)計(jì)預(yù)期，打破體制制約的慣性，還有待加強(qiáng)研究。第二，權(quán)威性層級(jí)遞減。十二大黨章規(guī)定：黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨的委員會(huì)一樣，都由同級(jí)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)律檢查委員會(huì)要向同級(jí)黨的代表大會(huì)報(bào)告工作，聽取代表大會(huì)的審查。這樣，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)就是一個(gè)規(guī)格較高的黨的委員會(huì)機(jī)構(gòu)，或者說是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而不是工作部門。但是，一個(gè)時(shí)期以來，黨章和行政監(jiān)察法對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位以及權(quán)威性的規(guī)定并沒有充分體現(xiàn)到實(shí)際工作中，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)地位和權(quán)威性的體現(xiàn)更多地決定于其所處的黨政組織結(jié)構(gòu)中的層級(jí)地位。因此，從現(xiàn)實(shí)情況來看，中央一級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具有較高的地位和權(quán)威性，紀(jì)檢監(jiān)察職能力量的發(fā)揮也更加順暢。但越往基層，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位就越有限，權(quán)威性就越不足，力量的發(fā)揮也越相對(duì)孱弱，在縱向上呈現(xiàn)出職權(quán)效力階梯衰減的態(tài)勢。
（三）反腐主體參與困境
　　　黨政機(jī)關(guān)、紀(jì)委、職能部門和人民群眾是反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的法定參與主體。但在具體工作中，這些主體存在的缺位、越位和錯(cuò)位問題，破壞了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制框架的完整性和工作機(jī)制框架的有效性。第一，按照規(guī)定，黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委組織協(xié)調(diào)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)和要求，支持紀(jì)委履行組織協(xié)調(diào)職責(zé)。因而，作為責(zé)任主體，各級(jí)黨委對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但長期以來，這些規(guī)定在一些地方并沒有得到很好的落實(shí)，黨委把中心工作單純看作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“一崗雙責(zé)”虛置，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重視明顯沒有提到應(yīng)有地位，這進(jìn)一步導(dǎo)致“紀(jì)委組織協(xié)調(diào)”缺乏發(fā)揮監(jiān)督作用的空間和時(shí)間。這是不少地方不正之風(fēng)長期得不到治理，屢屢出現(xiàn)腐敗問題的重要原因所在。從實(shí)踐來看，自黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制自1998年建立和實(shí)施以來，還較少有黨委或紀(jì)委受到過責(zé)任追究。因此，從制度的角度看，黨委和相關(guān)職能部門落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)不力的困境主要來源于相應(yīng)懲罰機(jī)制的缺失或失效。
　　　第二，在社會(huì)利益多元化格局下，獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)主體有著較為強(qiáng)烈的為保護(hù)自身權(quán)益而在一定程度上參與反腐敗工作的意愿和動(dòng)機(jī)。因此，傳統(tǒng)上在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體系的“政府全能主義”模式下，體制內(nèi)反腐正在逐步向體制外延伸，社會(huì)力量開始逐步參與腐敗治理。然而，群眾的概念并非組織機(jī)構(gòu)概念，其“支持和參與”體現(xiàn)出的權(quán)位層次、實(shí)現(xiàn)方式和途徑始終比較模糊[2]，缺乏具體化、程序化、制度化的參與機(jī)制的保障，總體來看處于相對(duì)散亂及無序狀態(tài)，作用的發(fā)揮也具有隨機(jī)性、偶然性。這種鏈條末端薄弱的現(xiàn)象，導(dǎo)致反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制整體效能發(fā)揮的分布處于“倒金字塔”形的不穩(wěn)固狀態(tài)。因此，盡管依靠政黨主導(dǎo)的反腐敗“中心主義”有著強(qiáng)大的優(yōu)勢，但“無論是強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志（反腐敗的承諾和決心），抑或是獨(dú)立且有強(qiáng)制能力的反腐敗機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，這些都依然是在強(qiáng)調(diào)國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會(huì)在其中應(yīng)該發(fā)揮的作用”[3]。
（四）反腐力量整合困境
　　　從社會(huì)科學(xué)角度看，整合指的是“協(xié)調(diào)社會(huì)體系中由于分化而形成的各階級(jí)、群體、制度及其他因素之間的沖突和對(duì)抗關(guān)系，使其消除隔離狀態(tài)從而成為統(tǒng)一整體的過程”[4]。其根本目的就在于將分離、零碎的要素通過一定的方式和機(jī)制組合在一起，以形成一個(gè)有價(jià)值、有效率的整體，其所能發(fā)揮的作用將大于個(gè)體作用的單純加總。
　　　當(dāng)前，我國反腐敗職能機(jī)構(gòu)主要包括了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)等，構(gòu)建起了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大及政協(xié)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等構(gòu)成的全面周密的監(jiān)督系統(tǒng)。正如有學(xué)者認(rèn)為的，中國最大的特點(diǎn)是內(nèi)部的多元主義，“在反腐敗方面主要表現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)過多，內(nèi)部權(quán)力過于分散?！袊姆锤瘮C(jī)構(gòu)是最多的”[5]。盡管反腐敗力量的分布結(jié)構(gòu)未必與反腐結(jié)果呈現(xiàn)必然聯(lián)系，其核心環(huán)節(jié)在于反腐敗力量所能發(fā)揮出的系統(tǒng)性作用，但如果出現(xiàn)權(quán)力與信息梗阻、職能與責(zé)任不明確等“九龍治水”式的工作格局，就必定難以取得令人滿意的反腐敗成效?？陀^上看，我國反腐敗機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)制盡管共存于一個(gè)系統(tǒng)之內(nèi)，都在一定程度上承擔(dān)著反腐敗任務(wù)，但由于分屬不同的組織系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)職能重疊，缺乏有效的頂層領(lǐng)導(dǎo)體系和協(xié)調(diào)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，實(shí)踐中各分系統(tǒng)以片段化形式相對(duì)加總為一個(gè)名義上的整體系統(tǒng)，尚未形成更加統(tǒng)一整合的力量作用機(jī)制。因此，反腐敗體制機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力已成為影響我國反腐敗成效的重要原因之一。
三、制度反腐模式階段性困境的應(yīng)對(duì)策略
（一）以微觀制度創(chuàng)新推動(dòng)紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革
　　　所謂微觀制度，是宏觀制度或上層制度之下的一個(gè)制度層級(jí)，是宏觀制度或上層制度的具體化、程序化和制度化。以微觀制度創(chuàng)新推動(dòng)紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革，就是注重從微觀制度的創(chuàng)新與完善著手，彌補(bǔ)上層體制機(jī)制架構(gòu)中的不足之處，破除對(duì)上層體制機(jī)制功能作用實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻礙的因素，以充分發(fā)揮反腐敗制度的功效。第一，從“兩個(gè)為主”看，由于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制給紀(jì)律檢查工作帶來的一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有學(xué)者曾呼吁以垂直領(lǐng)導(dǎo)體制來解決這一問題。但問題的根本矛盾并非在于體制本身，而在于體制既定的功能作用因?yàn)槿狈槙车奈⒂^運(yùn)行機(jī)制而沒有得到有效實(shí)現(xiàn)。因而，“兩個(gè)為主”的提出實(shí)際上正是這一體制框架下的機(jī)制創(chuàng)新過程，較好地解決了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，保障了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制功能的落實(shí)到位。當(dāng)前，應(yīng)在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的人事管理方式，完善下級(jí)紀(jì)委上報(bào)案件線索的管理制度，完善推動(dòng)和了解下級(jí)紀(jì)委查辦腐敗案件及進(jìn)展情況的工作機(jī)制等，不斷加強(qiáng)與下級(jí)黨委在當(dāng)前雙重領(lǐng)導(dǎo)中的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過構(gòu)建配套的微觀制度達(dá)到真正落實(shí)“兩個(gè)為主”的目的，提高上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)效能。第二，從巡視工作看，作為巡視制度下微觀制度創(chuàng)新的“三個(gè)不固定”，破除了以往定崗巡視可能影響工作客觀性的弊端，強(qiáng)化了以巡視突破利益關(guān)系的本質(zhì)目的。當(dāng)前，為進(jìn)一步提高巡視工作效能，仍需繼續(xù)完善創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、信息溝通機(jī)制、線索核查跟蹤機(jī)制、結(jié)果反饋機(jī)制、督辦機(jī)制等，解決具體工作中的制度微觀化問題。第三，從派駐工作看，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作已進(jìn)行多年，但改革至今還存在不徹底、不完善，甚至不科學(xué)的情況。一些派駐機(jī)構(gòu)，特別是基層派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)、關(guān)系不暢等問題嚴(yán)重影響著監(jiān)督工作的有效開展。因此，亟待中央出臺(tái)派駐體制改革意見，并在實(shí)際工作中將之具體化、程序化、制度化，以微觀制度的規(guī)范與創(chuàng)新推動(dòng)派駐體制的改革與完善。
（二）有效激發(fā)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的活力
　　　實(shí)踐證明，反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制所體現(xiàn)出的反腐格局和理念，有利于在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)多個(gè)方面的積極性，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，適應(yīng)我們進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和深入開展反腐敗斗爭的需要。因而，必須在堅(jiān)持這一框架原則之下，著重解決好其中參與主體缺位、越位和錯(cuò)位問題，從而真正激發(fā)體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)功能作用的活力。第一，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是一個(gè)多主體、多機(jī)制緊密相聯(lián)的系統(tǒng)性工作，牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)的失效都會(huì)破壞黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的完整性和有效性。因此，必須以完善的制度形式厘清和固化黨委、紀(jì)委或者其他相關(guān)職能部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的守土責(zé)任，對(duì)腐敗問題，特別是苗頭性、傾向性問題，做到早發(fā)現(xiàn)早處置，以系統(tǒng)之合力應(yīng)對(duì)。核心環(huán)節(jié)是必須建立完善的責(zé)任追究制度，不僅要保證落實(shí)到位，還要保證懲罰機(jī)制設(shè)計(jì)的追究獨(dú)立性、措施科學(xué)性和影響的有效性。對(duì)履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任不力，作風(fēng)問題和腐敗問題長期得不到有效解決的黨委、紀(jì)委及其責(zé)任人嚴(yán)肅追責(zé)，發(fā)揮好懲罰機(jī)制的導(dǎo)向作用。第二，如何發(fā)揮人民群眾在反腐敗體制機(jī)制中的作用，是反腐敗斗爭是否能取得成效的重要環(huán)節(jié)。歷史上的運(yùn)動(dòng)式反腐以其疾風(fēng)暴雨式的斗爭形式證明了兩點(diǎn)，一個(gè)是人民群眾作為反腐敗參與主體的積極作用，另一個(gè)是群眾運(yùn)動(dòng)作為反腐敗方式的消極作用。因此，貫徹好“不搞群眾運(yùn)動(dòng)但必須依靠群眾”[6]的思路，就必須有效實(shí)現(xiàn)人民群眾依法依規(guī)參與反腐敗工作的作用。要在實(shí)踐工作中真正承認(rèn)人民群眾作為參與主體的合法權(quán)利和地位，從具體制度上保證人民能夠獨(dú)立行使參與反腐敗工作的權(quán)利，重視建立健全具有科學(xué)性和可操作性的，保障人民群眾能夠多途徑、多方式順暢地參與反腐敗工作的體制機(jī)制。特別是要重視探索創(chuàng)新一套有效的人民群眾對(duì)反腐敗工作成效的評(píng)價(jià)機(jī)制，或者對(duì)其參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)人民群眾參與反腐敗工作的影響力和有效性。
（三）增強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的整合效應(yīng)
　　我國在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的各體制機(jī)制根本目的是相同的，都著眼于對(duì)公權(quán)力依法依規(guī)行使監(jiān)督，因此存在著整合的基礎(chǔ)。同時(shí)，由于這些體制機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式、途徑的不同，因此客觀上存在著整合的必要。如果形成一個(gè)能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)體制機(jī)制發(fā)揮作用的工作系統(tǒng)，使其能在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中產(chǎn)生信息的交匯，統(tǒng)一研判、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一處理，有助于對(duì)腐敗問題的發(fā)現(xiàn)和查處。因此，發(fā)揮反腐敗合力，重點(diǎn)在于探索創(chuàng)新形成有利于協(xié)同發(fā)揮反腐敗職能作用的體制機(jī)制?？傮w來看，這種整合基本上有兩個(gè)思路，一是將現(xiàn)有反腐敗職能機(jī)構(gòu)予以整合，有學(xué)者提出的成立“國家反腐敗委員會(huì)”正是基于這一思路而提出的觀點(diǎn)[7]；二是改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，充分發(fā)揮各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能協(xié)同作用。就第一個(gè)思路來看，整合反腐敗職能機(jī)構(gòu)動(dòng)作較大，牽涉方方面面的問題，一時(shí)難以完善，適宜作為長遠(yuǎn)目標(biāo)。比較務(wù)實(shí)的選擇，是應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)前各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能作用。當(dāng)前，全國縣級(jí)以上各級(jí)黨委基本都建立起了由紀(jì)委、檢察院、法院、公安、審計(jì)等部門聯(lián)合組成的反腐敗協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)著反腐敗的協(xié)調(diào)工作。但反腐敗協(xié)調(diào)小組的工作運(yùn)行機(jī)制尚不完備，其會(huì)議的召開頻率、意見的約束力和執(zhí)行力等都缺乏相應(yīng)的制度保障，組織協(xié)調(diào)反腐敗作用體現(xiàn)得不夠充分。因此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，明確具體工作職責(zé)，形成健全的工作機(jī)制，不僅要突出其組織協(xié)調(diào)反腐敗的作用，也要突出其領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的功能，以有效整合反腐敗力量。
（四）加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)的宏觀統(tǒng)籌與微觀基礎(chǔ)
　　制度的本質(zhì)是“為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[8]，是一個(gè)社會(huì)或組織結(jié)構(gòu)保持和諧有序狀態(tài)的最基本憑據(jù)。一旦這種制約失去作用，社會(huì)或者組織體系就會(huì)產(chǎn)生紊亂和失靈現(xiàn)象，甚至陷入混亂和瀕臨崩潰的狀態(tài)，這種崩潰很容易以一種破壞性方式和手段體現(xiàn)出破壞性后果。在反腐敗模式的變遷過程中，我們最大的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)就是，無論在什么時(shí)候，加強(qiáng)反腐敗制度保障，以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，都必須而且應(yīng)始終成為我們開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本問題。
　　當(dāng)前，加強(qiáng)反腐敗制度保障工作應(yīng)著重注意宏觀性和微觀性兩個(gè)方面的問題。一是從宏觀上增強(qiáng)反腐敗制度體系的構(gòu)架。反腐敗制度建設(shè)是在現(xiàn)有政治條件下進(jìn)行的，新增的制度和已存在的制度必然要發(fā)生碰撞和博弈，已存在的制度之間也仍有橫向和縱向沖突的現(xiàn)象。因此，構(gòu)建反腐敗制度體系，就是要加強(qiáng)新制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和嵌入性，提高現(xiàn)存制度的合理性及其之間的銜接性，使新增的制度要素和原有的體制環(huán)境、已存在的各種要素在進(jìn)行博弈后達(dá)成一種平衡狀態(tài)[9]，以形成科學(xué)合理的制度網(wǎng)絡(luò)，最終達(dá)到單體制度之間協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的目的。特別是要重視解決好反腐敗黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律之間的銜接問題。二是從微觀上增強(qiáng)制度的操作性。靜態(tài)的制度必須依靠動(dòng)態(tài)的行動(dòng)才能體現(xiàn)內(nèi)涵的規(guī)制作用，從制度制定到制度實(shí)施這一過程既是發(fā)揮制度作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點(diǎn)所在。對(duì)于指導(dǎo)反腐敗實(shí)踐工作的法規(guī)制度如果過于原則、標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺乏定性與科學(xué)定量的結(jié)合，就容易變相強(qiáng)化自由裁量的權(quán)力空間，偏離法治的軌道而凸顯人治色彩，破壞制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，制度反腐也就難以取得真正的持久性成效。

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　　依法治國專題研究
——法學(xué)專題之三十四　
收稿日期：2014-12-01
　基金項(xiàng)目：國家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目
作者簡介：卞建林，男，江蘇泰州人，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師，中國刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長。
編者按：在全面深化改革的歷史背景下，依法治國作為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障，承載著時(shí)代所賦予的重大而緊迫的歷史使命。黨的十八屆四中全會(huì)直面我國法治建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題，立足我國社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)際，對(duì)全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則、發(fā)展道路、基本方略、重大舉措等一系列重大理論和實(shí)踐問題，做出了科學(xué)論斷和全面部署，是新時(shí)期我國法治建設(shè)的戰(zhàn)略動(dòng)員和行動(dòng)綱領(lǐng)。健全司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制是四中全會(huì)確定的司法改革的重要任務(wù)，健全公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制是健全司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。而我國刑事訴訟法確定的公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，無論在司法職權(quán)配置和實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中均存在問題。同時(shí),在當(dāng)代中國的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，依法治國的基本內(nèi)涵和價(jià)值意蘊(yùn)在不斷豐富和深化，法治國家的基本輪廓和未來走向日漸清晰和理性。依法治國基本方略與憲法的原則精神高度契合，具有鮮明的憲法邏輯。而法治建設(shè)的成效又因國家、社會(huì)、公民的多維參與而依賴于憲法實(shí)施的效果，在全面推進(jìn)依法治國的偉大歷史實(shí)踐中，憲法實(shí)施有著至關(guān)重要的作用和意義。為了更好地學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，本刊編輯部特邀相關(guān)專家進(jìn)行專題研究，得到了一些對(duì)此問題素有研究的學(xué)者的積極回應(yīng)，供讀者參考。
關(guān)鍵詞：依法治國；憲法實(shí)施；司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制；訴訟監(jiān)督
中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-905X（2015）01－0001－15

健全司法權(quán)分工配合制約機(jī)制的思考
卞建林
（中國政法大學(xué)，北京 100088）

　　黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：必須完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。從刑事司法的角度看，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，包括兩部分重要內(nèi)容：一是要健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約機(jī)制；二是要健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)各自的運(yùn)行機(jī)制。前者因?yàn)樯婕肮珯z法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的基本職能分工、基本職權(quán)配置、基本運(yùn)行機(jī)制和相互關(guān)系，尤為重要。在此談一點(diǎn)關(guān)于健全公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約機(jī)制方面的思考。
一、分工配合制約機(jī)制的確立
　　1979年《刑事訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！?982年《憲法》第一百三十五條又對(duì)此項(xiàng)原則加以規(guī)定，將其上升到憲法高度。這是指導(dǎo)和處理人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)相互關(guān)系的基本原則，由此確立了具有中國特色的刑事司法體制和辦案機(jī)制。
　　分工負(fù)責(zé)，就是公安、檢察、法院三機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)格按照分工進(jìn)行訴訟活動(dòng)，不可混淆也不可替代。1979年《刑事訴訟法》對(duì)公檢法三機(jī)關(guān)的職權(quán)作了明確分工，即“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。批準(zhǔn)逮捕和檢察（包括偵查）、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)”。1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)將公檢法三機(jī)關(guān)的職權(quán)調(diào)整為：“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)?！辈⑶以黾右?guī)定：“國家安全機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)?！币虼耍参覈淘V法所規(guī)定的公安機(jī)關(guān)，均含國家安全機(jī)關(guān)，廣義上并涵括依照法律規(guī)定行使偵查權(quán)的其他機(jī)關(guān)，例如軍隊(duì)保衛(wèi)部門，對(duì)在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件進(jìn)行偵查的監(jiān)獄，以及設(shè)在海關(guān)內(nèi)的走私犯罪偵查部門。
　　互相配合，就是公安、檢察、法院三機(jī)關(guān)在分工負(fù)責(zé)、各司其職的基礎(chǔ)上，通力合作，互相支持，協(xié)調(diào)一致，共同完成刑事訴訟懲罰犯罪、保護(hù)人民的任務(wù)，而不是互不通氣，各行其是，互相推諉，互相拆臺(tái)。關(guān)于互相配合的要求在刑事訴訟法中的體現(xiàn)，通識(shí)教材大都作這樣的列舉：對(duì)于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕、移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真審查并作出相應(yīng)決定；對(duì)于人民檢察院提起公訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)審理并作出判決；對(duì)于人民檢察院批準(zhǔn)逮捕、決定逮捕和人民法院決定逮捕及需要公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的判決、裁定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行①。
　　互相制約，就是公安、檢察、法院三機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的分工和職權(quán)，互相監(jiān)督，互相約束，互相防止和糾正在訴訟過程中可能發(fā)生的錯(cuò)誤，以保證正確地執(zhí)行法律。例如，公安機(jī)關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院認(rèn)為不符合逮捕條件的，就不批準(zhǔn)逮捕。但公安機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的決定認(rèn)為有錯(cuò)誤時(shí)，可以要求復(fù)議。如果意見不被接受，還可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核。
二、分工配合制約機(jī)制的解讀
　　分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約原則具有鮮明的中國特色，是刑事訴訟中處理國家專門機(jī)關(guān)相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則。歷史地看，它是我國長期刑事司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是1979年制定《刑事訴訟法》時(shí)對(duì)“十年動(dòng)亂”慘痛教訓(xùn)的深刻反思。
　　分工負(fù)責(zé)，各司其職，是這一機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。沒有分工，“一家代三家”，或者“三家成一家”，就談不上互相配合、互相制約。其基本思路就是代表國家進(jìn)行刑事訴訟的職權(quán)和職能不能由一家機(jī)關(guān)行使，否則權(quán)力便得不到約束、得不到制衡，容易產(chǎn)生司法專橫，造成冤假錯(cuò)案。歷史上，我國曾經(jīng)在“文革”前整建制地撤銷了人民檢察院，將檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的追訴職能賦予公安機(jī)關(guān)代為行使，隨后又將兼行偵查權(quán)和公訴權(quán)的公安機(jī)關(guān)與作為審判機(jī)關(guān)的人民法院合署辦公，最后在“砸爛公檢法”的錯(cuò)誤口號(hào)下全國公檢法機(jī)關(guān)被一起砸爛，機(jī)構(gòu)撤銷，人員裁減，實(shí)行軍管。在長達(dá)十年之久的動(dòng)亂中，一直由各級(jí)軍事管制委員會(huì)實(shí)際行使司法職能，權(quán)力高度集中，失去控制，失去制衡，造成司法專橫，冤獄遍野，使民主法制遭到極大破壞，人民利益受到極大危害。歷史的教訓(xùn)深刻慘痛，痛定思痛，我國于1978年恢復(fù)重建人民檢察院，1979年制定的新中國第一部《刑事訴訟法》明確規(guī)定公檢法各自在刑事訴訟中的職權(quán)，同時(shí)明確三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的相互關(guān)系是分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。在此意義上說，1979年《刑事訴訟法》確立公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約的原則具有歷史的進(jìn)步性。而且，職能分工，職權(quán)分離，總體上也符合現(xiàn)代訴訟發(fā)展和改革的趨勢。
　　互相制約，應(yīng)該是這一機(jī)制的制度精華。強(qiáng)調(diào)在權(quán)力分離前提下的制衡，對(duì)于保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施、防止國家權(quán)力濫用和異化、保障訴訟參與人合法權(quán)益、預(yù)防和及時(shí)糾正訴訟中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤和違法現(xiàn)象，具有特別重要的意義。有道是：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！雹谠V訟上實(shí)行職能分工，就是要實(shí)現(xiàn)不同職能之間的對(duì)抗與平衡。司法上采取職權(quán)分離，就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的互相牽制，用權(quán)力制約權(quán)力，以防止權(quán)力濫用，防止和減少訴訟中的錯(cuò)誤，以及一旦存在錯(cuò)誤，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)糾正。有學(xué)者論證，這一原則的最初提法是“分工負(fù)責(zé)、互相制約”，而首倡者為社會(huì)主義法治的代表人物董必武同志。為健全司法制度，防止和減少錯(cuò)捕、錯(cuò)判事件的發(fā)生，根據(jù)董老的提議，政務(wù)院政法委員會(huì)分黨組干事會(huì)在給中共中央的書面報(bào)告中正式建議：公安、檢察、法院三家在辦理刑事案件中，實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則。認(rèn)為法院、公安、檢察署通過分工負(fù)責(zé)、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯(cuò)捕、錯(cuò)押、錯(cuò)判的現(xiàn)象會(huì)減少到極小的限度。董老關(guān)于公、檢、法“分工負(fù)責(zé)、互相制約”的觀點(diǎn)，引起全黨的重視，劉少奇同志在黨的“八大”政治報(bào)告中指出：“我們的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院，必須貫徹執(zhí)行法制方面的分工負(fù)責(zé)和互相制約的制度?！雹圻z憾的是，由于1957年“反右”運(yùn)動(dòng)后，“左”的思想日益嚴(yán)重，“分工負(fù)責(zé)、互相制約”的正確提法被視為右傾觀點(diǎn)而遭到批判，強(qiáng)調(diào)互相配合而輕視制約的思想開始蔓延。1958年6月召開的全國第四屆司法工作會(huì)議批判了董老的觀點(diǎn)，提出了“支持第一，制約第二”的口號(hào)，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)配合，削弱甚至取消制約。
　　 互相配合，要求公檢法三機(jī)關(guān)作為國家專門機(jī)關(guān)，共同擔(dān)負(fù)代表國家查明犯罪，追訴犯罪，懲罰犯罪的任務(wù)，因此在刑事訴訟中應(yīng)當(dāng)通力合作，互相支持，協(xié)調(diào)一致，以保證國家刑罰權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，不讓犯罪分子逃脫法網(wǎng)④?；ハ嗯浜鲜枪珯z法三機(jī)關(guān)權(quán)力同源性的必然反映，公安、檢察、法院共同構(gòu)成代表國家進(jìn)行刑事訴訟的專門機(jī)關(guān)。國家視公安、檢察、法院同為打擊犯罪、維護(hù)秩序的統(tǒng)治工具，必然要求三家齊心，三家合力，共同承擔(dān)和完成追究犯罪懲罰犯罪的任務(wù)?！八鼈冎g的關(guān)系，就像工廠的三個(gè)車間，分別完成產(chǎn)品生產(chǎn)的三道工序?！薄懊康拦ば虮仨殗?yán)格遵守一定的操作規(guī)程。這三道工序配合和制約得好，產(chǎn)品就愈合乎規(guī)格，效率愈高。”⑤盡管制度設(shè)計(jì)者期待，互相配合與互相制約同等重要，二者既不偏重也不偏廢，而實(shí)際上，在強(qiáng)調(diào)打擊犯罪和肩負(fù)共同使命的背景下，三機(jī)關(guān)之間的互相配合必然會(huì)提升至更高的地位。一定意義上講，講配合就是講政治，講配合就是顧大局。在此情況下，本為制度精華的互相制約，由于互相配合的優(yōu)勢地位和強(qiáng)勢作用，必然會(huì)退居其次，逐步削弱乃至喪失功效。20世紀(jì)80年代嚴(yán)打期間，在一片“從重從快”的聲浪中互相制約基本上已無人提及，即便如此，尚有人批評(píng)說：“有些地方對(duì)配合與制約的關(guān)系在認(rèn)識(shí)上有所偏頗，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)了互相制約而對(duì)互相配合卻注意得不夠，致使有的嚴(yán)重刑事犯罪沒有得到迅速而有力的打擊，使國家和人民利益受到危害?！雹薰苤懈Q豹，可見一斑。
三、分工配合制約機(jī)制的問題
　　在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，從《刑事訴訟法》頒布實(shí)施以來的司法實(shí)際出發(fā)，無論從理論視角還是實(shí)務(wù)層面，均有必要對(duì)公檢法三機(jī)關(guān)分工配合制約原則重新審視，提出問題。從理論上看，公檢法三機(jī)關(guān)分工配合制約的職權(quán)配置和運(yùn)行機(jī)制，主要存在以下問題：
　　第一，法官不中立，審判不獨(dú)立。在現(xiàn)代訴訟中，司法公正的首要條件就是法官中立，審判獨(dú)立。中立，是指裁判者對(duì)訴訟爭端各方保持一種超然和無偏私的態(tài)度，沒有對(duì)任何一方抱有偏見，同時(shí)對(duì)該案件也不能包含有裁判者個(gè)人（包括其親屬、朋友）的利益。西方“自然正義”原則的第一條“任何人都不能成為自己案件的法官”要求的就是裁判者的中立地位。美國學(xué)者戈?duì)柖「鶕?jù)時(shí)代的精神，將“自然正義”擴(kuò)展為七項(xiàng)具體衡量指標(biāo)，即：（1）與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官；（2）結(jié)果中不應(yīng)包含糾紛解決者個(gè)人的利益；（3）糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對(duì)某一方的偏見；（4）對(duì)各方當(dāng)事人的意見均應(yīng)給予公平的關(guān)注；（5）糾紛解決者應(yīng)聽取雙方的論據(jù)和證據(jù)；（6）糾紛解決者應(yīng)只在一方在場的情況下聽取意見；（7）各方當(dāng)事人都應(yīng)得到平等的機(jī)會(huì)來對(duì)另一方提出的論據(jù)和證據(jù)作出反應(yīng)⑦。其中第一、二項(xiàng)要求法官與案件本身沒有利害關(guān)系，第三項(xiàng)至第七項(xiàng)則要求法官公平地對(duì)待訴訟雙方當(dāng)事人。
　　發(fā)展至今，法官中立已成為司法公正的一項(xiàng)基本要求，也是公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)重要權(quán)利?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》第14條第1項(xiàng)規(guī)定：“在判定對(duì)任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟中的權(quán)利義務(wù)時(shí)，人人有資格由一個(gè)依法設(shè)立的、獨(dú)立的和無偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開的審訊?！雹嗍聦?shí)上，我國始于20世紀(jì)80年代后期的庭審方式改革，也朝著構(gòu)建正三角形審判結(jié)構(gòu)的方向努力，要求法官不偏不倚、居中裁斷，要求控方承擔(dān)證明責(zé)任、當(dāng)庭舉證，貫徹控辯平等、在平等的基礎(chǔ)上對(duì)抗。然而，在審判機(jī)關(guān)與偵控機(jī)關(guān)互相配合的體制背景下，這種庭審形式上的改變只能是徒有其表，徒具虛名。曾有專家一針見血地指出，我國的審判構(gòu)造實(shí)質(zhì)上為底邊在上的倒三角形結(jié)構(gòu)，即檢法兩家在法庭上共同代表國家追究犯罪，被告人作為被控訴者接受審判⑨。
　　第二，控審不分離，控辯不平等。在司法進(jìn)化史上，隨著國家對(duì)社會(huì)控制能力的提升和對(duì)犯罪本質(zhì)認(rèn)識(shí)的變化，曾經(jīng)出現(xiàn)過國家刑事司法權(quán)力高度集中的現(xiàn)象，盛行過糾問式訴訟模式。在糾問式訴訟模式中，“任何法官都是檢察官”，法官集偵查、控訴、審判多項(xiàng)職權(quán)于一身，在自偵自查的基礎(chǔ)上自訴自審，導(dǎo)致嚴(yán)重的控審職能不分。在權(quán)力高度集中的法官面前，被告人毫無權(quán)利可言，由訴訟主體淪為訴訟客體、追究對(duì)象。德國著名法學(xué)家拉德布魯赫曾對(duì)此評(píng)論道：“糾問程序的功績?cè)谟谑谷藗冋J(rèn)識(shí)到追究犯罪并非受害人的私事，而是國家的職責(zé)。其嚴(yán)重錯(cuò)誤則在于將追究犯罪的任務(wù)交給法官，從而使法官與當(dāng)事人合為一體。如果說此前的控告程序依循的是‘沒有人告狀，就沒有法官’，此時(shí)根據(jù)糾問程序的本質(zhì)，則允許在沒有人控告的情況下，由法官‘依職權(quán)’干預(yù)。如果過去的控告程序是在原告、被告和法官三個(gè)主體之間進(jìn)行，則糾問程序中就只有法官和被控人兩方。被控人面對(duì)具備法官絕對(duì)權(quán)力的追訴人，束手無助。對(duì)糾問程序適用的諺語是‘控告人如果成為法官，就需要上帝作為律師’。”⑩
　　為克服封建專制時(shí)期糾問式訴訟的弊端，在近代司法變遷過程中圍繞司法職權(quán)配置實(shí)行過重大改革。在訴訟職能上實(shí)行控審分離，在司法組織上采用審檢分立，在訴審關(guān)系上貫徹不告不理。只有實(shí)行控審分離，法官才能夠退去自己又當(dāng)控告人又當(dāng)裁判者的雙重身份，同時(shí)限制法官依職權(quán)主動(dòng)追究犯罪的沖動(dòng)；只有實(shí)行控審分離，被告人才能從訴訟客體恢復(fù)自己的訴訟主體地位，依法行使以辯護(hù)權(quán)為核心的訴訟權(quán)利；只有實(shí)行控審分離，辯護(hù)職能才能夠與控訴職能分庭抗禮，現(xiàn)代辯護(hù)制度才能得以建立和發(fā)展。然而，如果行使公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)與行使審判權(quán)的法院存在互相配合的關(guān)系，實(shí)際上就是法官與檢察官聯(lián)手，控審分離便成為一句空話，被告人的訴訟地位必然急劇惡化，辯護(hù)律師的作用也只能名存實(shí)亡。
　　第三，偵查權(quán)過于膨脹，形成“一家獨(dú)大”，事實(shí)上難以制約。從比較法的視野看，很多國家區(qū)分任意偵查和強(qiáng)制偵查，實(shí)行任意偵查原則與強(qiáng)制偵查法定主義。如日本《刑事訴訟法》第179條第1款規(guī)定：“為了達(dá)到偵查目的，可以進(jìn)行必要的調(diào)查。但是，如本法無特別規(guī)定時(shí)，不得實(shí)行強(qiáng)制措施?！睋?jù)日本學(xué)者解釋，“所謂強(qiáng)制措施，就是侵犯個(gè)人重要利益的措施。使用強(qiáng)制措施的偵查叫強(qiáng)制偵查，不使用強(qiáng)制措施的偵查叫任意偵查。因?yàn)閺?qiáng)制偵查只限定在法律規(guī)定的領(lǐng)域，因此應(yīng)該盡可能以任意偵查方式進(jìn)行。這稱為任意偵查的原則。在偵查中，任意偵查是原則，強(qiáng)制偵查是例外”11。強(qiáng)制性偵查行為，因受強(qiáng)制權(quán)益的不同大致分為三類：一類是關(guān)涉公民人身自由的偵查行為，包括拘留、逮捕、羈押等；一類是關(guān)涉公民住宅權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的偵查行為，包括搜查、扣押、查封、凍結(jié)等；一類是關(guān)涉公民隱私權(quán)、通訊自由權(quán)的偵查行為，包括監(jiān)聽、竊聽、檢查郵件等。所有上述強(qiáng)制性偵查行為，偵查機(jī)關(guān)自身都無權(quán)采取，必須經(jīng)過司法審查，獲取令狀許可。
　　我國刑訴法在刑事司法職權(quán)配置方面，賦予偵查機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)力，以期偵查機(jī)關(guān)能夠順利完成查明犯罪、查獲犯罪嫌疑人的任務(wù)。在我國，除逮捕需提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)外，所有其他強(qiáng)制性偵查行為，均可由公安機(jī)關(guān)自行決定、自己執(zhí)行。此種權(quán)力配置，存在不理性因素，一方面使偵查機(jī)關(guān)權(quán)力過于膨脹，容易產(chǎn)生過度適用甚至異化濫用的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面使檢法機(jī)關(guān)對(duì)偵查權(quán)力缺乏充分的制約能力和手段，對(duì)偵查中的違法現(xiàn)象難以有效糾正12。
　　從實(shí)務(wù)上看，《刑事訴訟法》頒布實(shí)施以來，法律確立的分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約原則并未得到切實(shí)執(zhí)行，使這一機(jī)制的積極因素在實(shí)際運(yùn)行中未能得到充分體現(xiàn)，主要存在以下幾方面的問題：
　　一是公檢法三機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格依照法定分工開展訴訟活動(dòng)，各自行使職權(quán)。歷史地看，在從重從快的嚴(yán)打時(shí)期，為片面追求懲罰犯罪的效率，曾普遍存在“以一長代三長，以一員代三員”“下去一把抓，回來再分家”的情況。三機(jī)關(guān)一致對(duì)外，徒具“分工”之名，而無“分權(quán)”之實(shí)。這是對(duì)分工配合制約原則的嚴(yán)重違反。時(shí)至今日，在某些時(shí)期、某些區(qū)域或者針對(duì)某些案件，還是常常出現(xiàn)公檢法三機(jī)關(guān)“聯(lián)合辦案”，搞“三長協(xié)調(diào)”，或者檢法機(jī)關(guān)提前介入，隨時(shí)溝通。
　　二是公檢法三機(jī)關(guān)之間“重配合、輕制約”，甚至“只配合、不制約”。在研究刑事錯(cuò)案的防范與糾正時(shí)，有學(xué)者指出：“從許許多多刑事司法錯(cuò)誤的情形看，三機(jī)關(guān)之間片面重視互相配合，模糊職權(quán)分工，淡化互相制約，是刑事司法錯(cuò)誤發(fā)生、發(fā)展的重要原因之一。這種重配合、輕制約的關(guān)系，往往使后一道訴訟環(huán)節(jié)放松對(duì)于刑事錯(cuò)案的防范，放棄對(duì)于容易導(dǎo)致刑事錯(cuò)案的程序性違法行為特別是非法證據(jù)的把關(guān)和排除。當(dāng)刑事司法錯(cuò)誤在自己的訴訟環(huán)節(jié)上被重復(fù)的時(shí)候，也可能是這一機(jī)關(guān)受到了前面訴訟環(huán)節(jié)上刑事司法機(jī)關(guān)的影響。”13近期陸續(xù)披露糾正的一些重大冤錯(cuò)案件，究其成因，除了偵查機(jī)關(guān)違反程序，非法取證，甚至搞刑訊逼供以外，檢察機(jī)關(guān)制約不力，審判機(jī)關(guān)把不住關(guān)，都是重要因素。后一機(jī)關(guān)后道程序不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，即使發(fā)現(xiàn)了問題也不能及時(shí)加以糾正，相互回避矛盾、照顧關(guān)系，甚至不惜隱瞞事實(shí)、偽造證據(jù)，最終釀成冤假錯(cuò)案，給當(dāng)事人合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害，給司法公信力造成嚴(yán)重?fù)p害。
　　三是檢察院身兼數(shù)職，角色沖突，影響訴訟監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。我國憲法和法律明確規(guī)定，檢察院為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。根據(jù)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，我國檢察機(jī)關(guān)被賦予內(nèi)容廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，其中訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的核心內(nèi)容，而刑事訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的主要構(gòu)成。根據(jù)我國的司法體制，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中，地位重要，作用特殊。地位重要，是指檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的時(shí)間最長，唯有檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)貫穿刑事訴訟的全過程；作用特殊，是指檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)的職能最多，不僅負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴和直接受理案件的偵查，同時(shí)對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。特別是，為糾正司法實(shí)踐中有法定程序卻不嚴(yán)格遵守的現(xiàn)象，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟特別是公權(quán)力行使活動(dòng)的監(jiān)督，成為1996年和2012年兩次《刑事訴訟法》修改的重要內(nèi)容。然而，由于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中身兼數(shù)職，角色之間存在矛盾和沖突，影響了訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。首先，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律賦予的訴訟任務(wù)，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕、審查起訴和支持公訴，以及自偵案件的偵查；其次，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門機(jī)關(guān)之一，與承擔(dān)偵查職能的公安機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)審判工作的法院之間存在相互配合，互相制約的關(guān)系；再次，檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，包括對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的監(jiān)督、偵查活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督等。參與訴訟、配合訴訟、制約訴訟、監(jiān)督訴訟，集多種職能于一身。角色之間存在矛盾，職能之間存在沖突，如何化解而突出檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督作用，確是司法實(shí)踐中的一大難題。
四、分工配合制約機(jī)制的健全
　　筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究現(xiàn)行刑事司法中的權(quán)力配置和運(yùn)行狀況，努力從司法實(shí)際出發(fā)，尊重司法客觀規(guī)律，調(diào)整和優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)分工配合制約機(jī)制。從長遠(yuǎn)來看，要健全司法權(quán)分工配合制約機(jī)制需要實(shí)行以下幾方面的改革：一是要實(shí)現(xiàn)法官中立，審判獨(dú)立，不能要求審判機(jī)關(guān)與偵控機(jī)關(guān)互相配合；二是要探索建立符合中國國情的針對(duì)強(qiáng)制性偵查行為的司法審查與令狀許可制度，對(duì)偵查權(quán)力加以規(guī)制；三是要推進(jìn)“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革，理順偵查、起訴與審判之間的關(guān)系。就目前而言，在貫徹公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約原則時(shí)要著重注意以下問題：
　　一是公檢法三機(jī)關(guān)一定要按照法律授權(quán)和分工進(jìn)行訴訟，各負(fù)其責(zé)，各盡其職，既不允許相互混淆、相互替代，也不允許提前介入、聯(lián)合辦案。不管是什么案件，不得以任何借口，搞相互通氣、黨內(nèi)協(xié)調(diào)。最高人民法院在《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯(cuò)案工作機(jī)制的意見》中明確指出，法院應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序和職責(zé)審判案件，不得參與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。各級(jí)黨委政法委應(yīng)當(dāng)支持人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持政法各機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作，不得對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足、定性困難的案件進(jìn)行協(xié)調(diào)。
　　二是大力加強(qiáng)偵查監(jiān)督，規(guī)范偵查權(quán)行使。偵查在現(xiàn)代刑事訴訟中具有重要地位。一方面，由于現(xiàn)代犯罪的隱秘性、復(fù)雜性，絕大多數(shù)案件，非經(jīng)偵查，無從發(fā)現(xiàn)收集證據(jù)，無從確定查獲犯罪嫌疑人。另一方面，偵查以國家強(qiáng)制力為后盾，偵查活動(dòng)的開展和偵查權(quán)力的行使，通常以限制甚至短期剝奪公民合法權(quán)益為代價(jià)，因此在法治國家必須對(duì)偵查權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。還有一個(gè)重要的因素，就是偵查活動(dòng)違法和偵查結(jié)論錯(cuò)誤，往往給后面的訴訟活動(dòng)造成難以糾正的嚴(yán)重后果，也是導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的重要原因，因此一定要加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)偵查權(quán)力的制約。在許多國家的偵查程序中，偵查權(quán)的行使雖然受到來自司法官員和辯護(hù)律師等多重制約，但檢察官對(duì)警察的監(jiān)督和指導(dǎo)無疑是制約偵查權(quán)行使的重要方面。為了保證偵查活動(dòng)順利進(jìn)行，防止警察濫用職權(quán)，法律明確要求警察的偵查活動(dòng)需要接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。例如法國刑事訴訟法規(guī)定，司法警察官對(duì)拒絕履行作證義務(wù)的人需要使用警察力量強(qiáng)制其到庭時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共和國檢察官批準(zhǔn)。拘留重罪嫌疑犯時(shí)，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)解送共和國檢察官。經(jīng)共和國檢察官書面許可，可以將此期限延長24小時(shí)。在德國，檢察官作為“法律的守護(hù)人”，“負(fù)有徹頭徹尾實(shí)現(xiàn)法律要求的職權(quán)”，其應(yīng)該通過客觀關(guān)照義務(wù)的擔(dān)當(dāng)時(shí)刻檢視刑事訴訟中其他公權(quán)力的行使?fàn)顩r，以防范由于國家公權(quán)力的濫用而造成對(duì)被追訴人權(quán)利的侵犯14。在美國，偵查機(jī)關(guān)要羈押犯罪嫌疑人，必須通過檢察官向法官提出申請(qǐng)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了檢察官從中審查和監(jiān)督的職能。
從我國的情況來看，法律明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的責(zé)任，而刑事訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在偵查監(jiān)督方面。人民檢察院不僅要在審查起訴時(shí)注意查明“偵查活動(dòng)是否合法”，而且要適時(shí)介入偵查活動(dòng)，對(duì)偵查行為實(shí)行同步監(jiān)督。要努力提高偵查監(jiān)督的能力，豐富偵查監(jiān)督的手段，完善偵查監(jiān)督的程序，明確偵查監(jiān)督的效力，切實(shí)解決偵查監(jiān)督不力的狀況。人民檢察院應(yīng)嚴(yán)格把好審查逮捕、審查起訴關(guān)，對(duì)不符合法定逮捕、起訴條件的案件，依法作出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴的決定。發(fā)現(xiàn)存在非法取證現(xiàn)象的要堅(jiān)決糾正，對(duì)已查明的非法證據(jù)要堅(jiān)決排除。
　　三是探索公訴指導(dǎo)偵查制度，保證偵查活動(dòng)依法進(jìn)行。在訴訟地位上，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)同為國家專門機(jī)關(guān)，代表國家進(jìn)行刑事訴訟，共同承擔(dān)追究犯罪、懲罰犯罪的任務(wù)；在訴訟職能上，偵查與起訴訴訟目標(biāo)一致，同屬于行使控訴職能。鑒于檢察官與警察訴訟地位的共同性和偵查與起訴訴訟目標(biāo)的一致性，許多國家在檢察官與警察的關(guān)系上采用檢警一體模式。同時(shí)在偵查與起訴的關(guān)系上，偵查為起訴之準(zhǔn)備，起訴為偵查之目的。我國在檢警關(guān)系上以檢警分立為基本特征，體制上檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)是平等協(xié)作關(guān)系，法律上的要求是分工負(fù)責(zé)，互相配合，大家各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同承擔(dān)追訴犯罪的任務(wù)。但由于警察是偵查階段的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，除逮捕以外，享有獨(dú)立使用專門偵查手段和強(qiáng)制措施的權(quán)力，加之一切服從于打擊犯罪的主流刑事意識(shí)影響，實(shí)際上形成警主檢輔，以偵查為中心，公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能15，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴基本成為對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)論的確認(rèn)和維護(hù)。此外，一旦犯罪發(fā)生，作為偵查機(jī)關(guān)，警察首先關(guān)注的是偵破案件，查獲犯罪嫌疑人，頭腦中證據(jù)意識(shí)、為起訴服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)既不會(huì)針對(duì)偵查中收集、調(diào)取的證據(jù)是否符合公訴的要求向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助；檢察機(jī)關(guān)也不會(huì)“提前介入”，主動(dòng)對(duì)警察取證進(jìn)行建議和指導(dǎo)，大都是在審查起訴階段事后對(duì)偵查機(jī)關(guān)收集的證據(jù)作出評(píng)價(jià)，對(duì)未達(dá)到相應(yīng)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的案件作出補(bǔ)充偵查或者不起訴的處理。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)決定退回補(bǔ)充偵查或者因?yàn)樽C據(jù)不足不起訴，都意味著對(duì)偵查機(jī)關(guān)先期偵查工作的否定，可能導(dǎo)致偵查的無效或者低效，對(duì)犯罪的打擊不力。另外，由于缺乏檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，在偵查過程中可能有些應(yīng)當(dāng)收集的證據(jù)沒有收集而造成證據(jù)的滅失，可能由于偵查機(jī)關(guān)未按法定程序收集證據(jù)甚至采取非法手段收集證據(jù)而導(dǎo)致證據(jù)在審判中被排除，這些都將影響到公訴的效果和質(zhì)量。
　　鑒于此，盡管我國在司法體制上不實(shí)行檢警一體，但由于偵查的直接目的是收集保全證據(jù)和確定犯罪嫌疑人，為提起公訴做準(zhǔn)備，為了保證起訴的效果和質(zhì)量，履行公訴職能的檢察官對(duì)從事偵查活動(dòng)的警察，在偵查取證方面予以指導(dǎo)和在法律事務(wù)方面予以咨詢，是正當(dāng)并必要的。我國刑訴法中已有一些關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參加公安機(jī)關(guān)偵查的規(guī)定，最高人民檢察院在檢察改革中也在積極探索公訴引導(dǎo)偵查制度。要明確檢察介入偵查的主要任務(wù)，一是指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)依法全面收集、保全證據(jù)，二是監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)守法律程序，依法行使職權(quán)。
　　四是堅(jiān)決實(shí)行控審分離，貫徹不告不理，規(guī)范公訴權(quán)、裁判權(quán)行使。如前所述，為克服封建專制糾問式訴訟的弊端，司法制度曾進(jìn)行過重大變革，核心的內(nèi)容就是采取審檢分立，實(shí)行控審分離?？貙彿蛛x，是刑事訴訟現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因控審分離，從而實(shí)現(xiàn)了訴訟本源意義上的回歸，使對(duì)犯罪的追究由審判機(jī)關(guān)與被告人的直接對(duì)抗回歸為控辯雙方對(duì)抗、法官居中裁斷的三方格局；因控審分離，促成了現(xiàn)代檢察制度和辯護(hù)制度的誕生與發(fā)展；因控審分離，被告人由訴訟客體、被糾問對(duì)象上升為訴訟的主體，享有充分的訴訟權(quán)利并得到法律的有力保障16。
　　對(duì)于公訴案件，探討控審分離后的訴審關(guān)系是研究健全司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。從權(quán)力屬性上來分析，公訴機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)都是國家機(jī)關(guān)，公訴權(quán)力與審判權(quán)力均根源于國家權(quán)力。這種權(quán)力的同源性容易使理想的訴審關(guān)系格局產(chǎn)生異化，或者控訴與審判關(guān)系過于緊密，造成控審不分；或者審判機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家刑罰權(quán)而主動(dòng)追究，造成不告而理。在我國，由于檢察機(jī)關(guān)為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，本身便居有凌駕于被告方之上的優(yōu)勢地位，再加上檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)“互相配合”的特殊關(guān)系，更容易使訴審關(guān)系偏離審判的理想構(gòu)造，加劇惡化被告方的訴訟地位，抑制辯護(hù)律師的作用發(fā)揮。因此必須堅(jiān)決實(shí)行控審分離，切斷控訴方與裁判方的體制聯(lián)系，樹立法官中立形象，明確檢察機(jī)關(guān)證明責(zé)任，加強(qiáng)法庭審理中的控辯對(duì)抗，保障被告人辯護(hù)權(quán)的充分行使。
　　關(guān)于不告不理，國內(nèi)訴訟理論界尚缺乏深入的研究。“不告不理”是調(diào)整和規(guī)范起訴與審判關(guān)系的重要原則，其基本含義：一是明確審判以起訴為前提，未經(jīng)起訴的案件法院不得徑行審判，以避免審判權(quán)的主動(dòng)啟動(dòng)；二是審判受起訴范圍限制，不得及于起訴以外的人和事，即所謂“訴審?fù)弧?。在起訴對(duì)人的效力方面，各國法律規(guī)定得比較明確，理解上一般也不發(fā)生問題。在起訴事實(shí)和審判對(duì)象問題上，各國的立法和實(shí)踐卻不盡一致，大致可分為英美法系和大陸法系兩大類型。英美法系國家傳統(tǒng)上實(shí)行訴因制度，對(duì)于起訴書，不僅要求記載犯罪事實(shí)，還要求列明訴因。如美國，“大陪審團(tuán)起訴書或檢察官起訴書應(yīng)當(dāng)就指控的每條罪狀說明該行為違反的法律、法規(guī)、條例或其他法律規(guī)定，援引有關(guān)法律條文”17。訴因制度的目的，一是確定審判對(duì)象；二是確定當(dāng)事人攻防焦點(diǎn)。在采訴因制的國家，法官、陪審官的職責(zé)就是通過審理判斷控方訴因是否存在或是否成立。在大陸法系國家，雖然起訴書上除要求記載犯罪事實(shí)外，也要求記載所犯法條，但此項(xiàng)記載，僅是進(jìn)一步明確審判范圍，并非起訴之絕對(duì)必要條件。在起訴事實(shí)效力方面，實(shí)行起訴不可分原則，法官在未超出基本控訴事實(shí)的前提下，可以依職權(quán)進(jìn)行為正確裁判所必需的一切調(diào)查。如德國刑事訴訟法規(guī)定，在起訴書所指控的人員和確定的行為范圍內(nèi)，法院有權(quán)和有義務(wù)自主行動(dòng)。為了調(diào)查事實(shí)真相，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將證據(jù)調(diào)查延伸到所有對(duì)于裁判具有意義的事實(shí)、證據(jù)上。
　　關(guān)于起訴書在法律適用方面的效力，大陸法系國家通常規(guī)定法官在認(rèn)定被告人行為性質(zhì)上一般不受起訴請(qǐng)求范圍的限制。所謂“對(duì)于事實(shí)之法律評(píng)價(jià)，即如何為法的適當(dāng)運(yùn)用，乃法院之職權(quán)，并不受起訴書所引應(yīng)適用法條之約束”18。但法官變換適用刑法，應(yīng)及時(shí)告知被告方，以保障被告人辯護(hù)權(quán)的行使。而在實(shí)行訴因制度的國家，法官變更適用法律條文的情況一般僅限于：認(rèn)定之罪行包容于被起訴罪行之中，或者系較起訴罪行為輕之罪行或起訴罪行未完成形態(tài)，如果此未完成形態(tài)根據(jù)法律也構(gòu)成犯罪的話。其實(shí)質(zhì)是不得惡化被告人地位。
　　我國的刑事訴訟，固然因檢法存在互相配合關(guān)系而在控審分離上存在體制性缺陷，在訴審?fù)环矫嫱瑯哟嬖趪?yán)重不足?！缎淌略V訟法》關(guān)于起訴效力與審判范圍問題規(guī)定得不夠明確，實(shí)踐中審判對(duì)象超出起訴范圍，或者法院認(rèn)定罪名與起訴罪名不一致的情況，時(shí)有發(fā)生。對(duì)于起訴罪名與法院認(rèn)定罪名不一致的情形，最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第一百七十六條規(guī)定：“起訴指控的犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，指控的罪名與人民法院審理認(rèn)定的罪名不一致的，應(yīng)當(dāng)作出有罪判決。”由此產(chǎn)生理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于公訴權(quán)與裁判權(quán)界限的激烈爭論。該解釋第一百七十八條還規(guī)定：“人民法院在審理中發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)，可能影響定罪的，應(yīng)當(dāng)建議人民檢察院補(bǔ)充或者變更起訴；人民檢察院不同意的，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴指控的犯罪事實(shí)，依照本解釋第一百七十六條的有關(guān)規(guī)定依法作出裁判?！边@就意味著，在審理中發(fā)現(xiàn)可能影響定罪的新的事實(shí)，在檢察機(jī)關(guān)未補(bǔ)充起訴或變更起訴的情況下，人民法院也可以徑行審理并改變罪名。這顯然有違訴審?fù)坏囊?。?dāng)然，法院的上述解釋和檢法之間的爭論，與我國刑訴法對(duì)變更起訴、追加起訴的規(guī)定粗疏不無關(guān)系。
　　 為規(guī)范公訴權(quán)和裁判權(quán)的行使，我國立法應(yīng)當(dāng)對(duì)不告不理、訴審?fù)坏脑瓌t予以明確并對(duì)相關(guān)制度予以細(xì)化。在規(guī)范訴審關(guān)系方面，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，未經(jīng)起訴之個(gè)人和事實(shí)，法院不得徑行審理并定罪科刑。這是調(diào)整訴審關(guān)系的基本原則。第二，盡快在立法上明確規(guī)定撤銷、變更、追加起訴制度。第三，變更或追加起訴應(yīng)當(dāng)立即通知被告人及其辯護(hù)律師。如果對(duì)被告人辯護(hù)權(quán)的行使有實(shí)質(zhì)性影響，應(yīng)當(dāng)延期審理。第四，如果法院認(rèn)為指控的罪名與指控事實(shí)不符，而檢察機(jī)關(guān)不同意法院變更指控罪名的動(dòng)議時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)向控辯雙方告知改變指控罪名的意圖，在控辯雙方進(jìn)行必要的準(zhǔn)備后，再行審理和判決。

注釋：
①陳光中主編：《刑事訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2012年第4版，第98頁。
②[法]孟德思鳩：《論法的精神》（上卷），商務(wù)印書館1963年版，第154頁。
③郝鐵川：《公檢法互相配合制約的歷史沿革》，中國法學(xué)創(chuàng)新網(wǎng)，2014年12月4日。
④朱孝清：《冤假錯(cuò)案的原因和對(duì)策》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。
⑤張子培主編：《刑事訴訟法教程》，法律出版社1982年版，第82頁。
⑥傅寬芝：《論公檢法三機(jī)關(guān)的互相配合》，《河北法學(xué)》1984年第1期。
⑦[美]戈?duì)柖。骸斗烧軐W(xué)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1987年版，第240頁。
⑧袁建偉：《刑事法治的邏輯展開》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。
⑨裴蒼齡：《關(guān)于刑事訴訟結(jié)構(gòu)的研究》，《政治與法律》1995年第5期。
⑩[德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第121頁。
11[日]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌、穆津譯，法律出版社2000年版，第28頁。
12夏陽、陳龍環(huán)：《完善檢察機(jī)關(guān)與偵查、審判機(jī)關(guān)配合制約關(guān)系的域外啟示》，《中國刑事法雜志》2014年第5期。
13李建明：《刑事司法錯(cuò)誤——以刑事錯(cuò)案為中心的研究》，人民出版社2013年版，第449頁。
14林鈺雄：《檢察官論》，臺(tái)灣學(xué)林文化出版社1999年版，第34頁。
15陳興良：《警檢關(guān)系的構(gòu)造》，載樊崇義主編：《刑事審前程序改革與展望》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第388頁。
16卞建林：《刑事訴訟中“訴”的功能思考》，《刑事法前沿》（第四卷），中國人民公安大學(xué)出版社2008年版。
17《美國聯(lián)邦地區(qū)法院刑事訴訟規(guī)則》第7條（C）（1）。
18陳樸生：《刑事訴訟法實(shí)務(wù)》，海天印刷廠有限公司1987年版，第93頁。